Решение Верховного Суда РФ от 15 июня 2022 г. N АКПИ22-249 Об отказе в признании частично недействующими пунктов 66, 69, 70 Методики осуществления коммерческого учёта тепловой энергии, теплоносителя, утв. приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 17 марта 2014 г. N 99/пр

Решение Верховного Суда РФ от 15 июня 2022 г. N АКПИ22-249

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)" о признании частично недействующими пунктов 66, 69, 70 Методики осуществления коммерческого учёта тепловой энергии, теплоносителя, утверждённой приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. N 99/пр,

установил:

приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также - Минстрой России) от 17 марта 2014 г. N 99/пр утверждена Методика осуществления коммерческого учёта тепловой энергии, теплоносителя (далее - Методика). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) 12 сентября 2014 г., регистрационный номер 34040, и опубликован в "Российской газете" 21 ноября 2014 г., N 266.

Методика является методологическим документом, в соответствии с которым осуществляется определение количества поставленной (полученной) тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учёта (в том числе расчётным путём) (пункт 2 Методики).

В соответствии с пунктом 66 Методики для целей отопления и вентиляции в случае, если в точках учёта отсутствуют приборы учёта или приборы учёта не работают более 30 суток отчётного периода, определение количества тепловой энергии на отопление и вентиляцию расчётным путём осуществляется по формуле 8.2, в которой учитываются такие показатели, как: базовый показатель тепловой нагрузки, указанный в договоре Гкал/ч ; расчётная температура воздуха внутри отапливаемых помещений °С (); фактическая среднесуточная температура наружного воздуха за отчётный период °С (); расчётная температура наружного воздуха для проектирования отопления (вентиляции) °С (); время отчётного периода, час.

Согласно пункту 69 Методики в случае неисправности приборов учёта, истечения срока их поверки, включая вывод из работы для ремонта или поверки на срок до 30 суток, в качестве базового показателя для расчёта принимается среднесуточное количество тепловой энергии, определённое по приборам учёта за время штатной работы в отчётный период , с учётом отношения рассчитанное теплосчётчиком количество тепловой энергии, при условии работы теплосчётчика в штатном режиме () к времени штатной работы приборов ().

Пунктом 70 Методики предусмотрено, что количество расчётной фактически потреблённой тепловой энергии с учётом расчётной температуры наружного воздуха рассчитывается по формуле 8.5. Данная формула учитывает такие показатели, как: среднесуточное количество тепловой энергии, определённое по приборам учёта за время штатной работы в отчётном периоде, Гкал/сут ; расчётная температура воздуха внутри отапливаемых помещений °С (); фактическая среднесуточная температура наружного воздуха за отчётный период °С (); расчётная температура наружного воздуха для проектирования отопления (вентиляции) °С (); время отчётного периода, сут. (Т).

Акционерное общество "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)" (далее также - Общество, АО "Енисейская ТГК (ТГК-13)") обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими пунктов 66, 69, 70 Методики в части слов "более 30 суток отчётного периода", "на срок до 30 суток" и в части величины знаменателя формулы 8.5 () - расчётная температура наружного воздуха для проектирования отопления (вентиляции) °С, ссылаясь на то, что они противоречат пункту 1 статьи 541, статье 544 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 13 статьи 2, статье 19 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", частям 1, 2 статьи 13 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", пунктам 115, 116, 118 Правил коммерческого учёта тепловой энергии, теплоносителя, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1034 (далее также - Правила N 1034), и нарушают права Общества в сфере предпринимательской деятельности.

По мнению административного истца, оспариваемые положения Методики создают правовую неопределённость в порядке расчёта количества поставленного ресурса и возможности для злоупотребления со стороны потребителей в части неустановления приборов учёта и предъявления к ресурсоснабжающей организации требований о применении порядка расчёта, приводящего к занижению объёма потребления для данных потребителей, не исполнивших обязательства по установке приборов учёта. Кроме того, применение при расчёте количества тепловой энергии на отопление положений пунктов 66 и 70 Методики при отсутствии узлов учёта у потребителя ведёт к занижению объёма поставки для потребления, что нарушает права теплоснабжающей организации на получение оплаты фактически поставленных ресурсов.

Административный истец считает, что формула 8.5 Методики противоречит расчётному определению количества тепловой энергии, поскольку применение в знаменателе расчётной температуры наружного воздуха для проектирования отопления (вентиляции), то есть минимальной температуры региона, приводит к тому, что определённое по приборам учёта количество тепловой энергии за отчётный период уменьшается на коэффициент отношения фактической температуры наружного воздуха к расчётной, а не к температуре, которая имела место в период отсутствия прибора учёта.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству, их содержание является определённым, не вызывает неоднозначного толкования и не нарушает прав и свобод административного истца. При этом в письменном отзыве Минстроя России указано о злоупотреблении правом административного истца на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением, поскольку имеется вступившее в законную силу определение Верховного Суда Российской Федерации о прекращении производства по аналогичному административному делу N АКПИ21-310.

Представители административного истца АО "Енисейская ТГК (ТГК-13)" Хусайнова О.А. и Макшанкина О.Г. в судебном заседании поддержали заявленные требования, указав, что отсутствуют основания для прекращения производства по делу.

Представитель Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Кордюкова Е.А. не признала административный иск, при этом поддержала ходатайство о прекращении производства по делу со ссылкой на ранее изложенную правовую позицию.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.

Обсудив ходатайство представителя Минстроя России о прекращении производства по делу, Верховный Суд Российской Федерации не усматривает оснований для его удовлетворения ввиду нетождественности административного истца по настоящему делу и административному делу N АКПИ21-310 и отсутствия оснований для прекращения производства по делу, в связи с чем спор подлежит рассмотрению по существу.

Выслушав объяснения представителей акционерного общества "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)" Хусайновой О.А. и Макшанкиной О.Г., возражения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Кордюковой Е.А., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций регулирует Федеральный закон "О теплоснабжении" (часть 1 статьи 1).

В статье 3 этого федерального закона приведены общие принципы организации отношений и основы государственной политики в сфере теплоснабжения, одним из которых является обеспечение энергетической эффективности теплоснабжения и потребления тепловой энергии с учётом требований, установленных федеральными законами (пункт 2 части 1).

Частью 7 статьи 19 Федерального закона "О теплоснабжении" предусмотрено, что коммерческий учёт тепловой энергии, теплоносителя осуществляется в соответствии с правилами коммерческого учёта тепловой энергии, теплоносителя (далее также - коммерческий учёт), которые утверждаются Правительством Российской Федерации с учётом требований технических регламентов и должны содержать, в частности, порядок определения количества поставленных тепловой энергии, теплоносителя в целях их коммерческого учёта, в том числе расчётным путём.

Во исполнение требований закона постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1034 приняты Правила коммерческого учёта тепловой энергии, теплоносителя, устанавливающие порядок организации коммерческого учёта тепловой энергии, теплоносителя, в том числе порядок определения количества поставленных тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учёта тепловой энергии, теплоносителя (в том числе расчётным путём), согласно с пунктом 2 которых методология осуществления коммерческого учёта тепловой энергии, теплоносителя определяется методикой, утверждённой Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Пунктом 3 данного постановления Правительство Российской Федерации поручило Минстрою России утвердить в 2-недельный срок методику осуществления коммерческого учёта тепловой энергии, теплоносителя.

В соответствии с Положением о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038, Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере теплоснабжения (за исключением производства тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи тепловой энергии, произведённой в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в том числе произведённой источниками тепловой энергии в случае, если такие источники тепловой энергии входят в схему теплоснабжения, включающую источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (пункт 1, подпункт 5.2 пункта 5).

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт издан компетентным федеральным органом исполнительной власти в пределах полномочий, предоставленных ему законом. Требования законодательства, устанавливающего правила принятия нормативного правового акта и введения его в действие, в том числе порядок государственной регистрации и опубликования, соблюдены и не оспариваются административным истцом. Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 2 сентября 2021 г. N АКПИ21-589, от 1 октября 2020 г. N АКПИ20-395, от 13 января 2022 г. N АКПИ21-926.

Федеральный закон "О теплоснабжении" под коммерческим учётом понимает установление количества и качества тепловой энергии, теплоносителя, производимых, передаваемых или потребляемых за определённый период, с помощью приборов учёта тепловой энергии, теплоносителя (далее - приборы учёта) или расчётным путём в целях использования сторонами при расчётах в соответствии с договорами (пункт 13 статьи 2).

Статьёй 19 приведённого федерального закона закреплено, что количество тепловой энергии, теплоносителя, поставляемых по договору теплоснабжения или договору поставки тепловой энергии, а также передаваемых по договору оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, подлежит коммерческому учёту (часть 1); коммерческий учёт тепловой энергии, теплоносителя осуществляется путём их измерения приборами учёта, которые устанавливаются в точке учёта, расположенной на границе балансовой принадлежности, если договором теплоснабжения или договором оказания услуг по передаче тепловой энергии не определена иная точка учёта (часть 2).

В силу части 3 названной статьи закона осуществление коммерческого учёта тепловой энергии, теплоносителя расчётным путём допускается в случаях отсутствия в точках учёта приборов учёта; неисправности приборов учёта; нарушения установленных договором теплоснабжения сроков представления показаний приборов учёта, являющихся собственностью потребителя. Аналогичные случаи, при которых коммерческий учёт осуществляется расчётным путём, установлены пунктом 31 Правил N 1034.

При этом под неисправностью средств измерений узла учёта Правилами N 1034 понимается состояние средств измерений, при котором узел учёта не соответствует требованиям нормативных правовых актов, нормативно-технической и (или) конструкторской (проектной) документации (в том числе в связи с истечением сроков поверки средств измерений, входящих в состав узла учёта, нарушением установленных пломб, а также с работой в нештатных ситуациях) (пункт 3).

В разделе IV Правил N 1034 установлен порядок определения количества поставленных тепловой энергии, теплоносителя в целях их коммерческого учёта, в том числе расчётным путём.

Количество тепловой энергии, теплоносителя, полученных потребителем, определяется энергоснабжающей организацией на основании показаний приборов узла учёта потребителя за расчётный период. В отношении граждан - потребителей коммунальных услуг, управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищных кооперативов или иных специализированных потребительских кооперативов, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирным домом и заключивших договор с ресурсоснабжающими организациями, порядок определения объёма потреблённой тепловой энергии, теплоносителя устанавливается в соответствии с жилищным законодательством (пункт 111 Правил N 1034).

Согласно пункту 114 Правил N 1034 определение количества поставленной (полученной) тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учёта тепловой энергии, теплоносителя (в том числе расчётным путём) производится в соответствии с Методикой, на основании которой осуществляется: а) организация коммерческого учёта на источнике тепловой энергии, теплоносителя и в тепловых сетях; б) определение количества тепловой энергии, теплоносителя в целях их коммерческого учёта, в том числе: количества тепловой энергии, теплоносителя, отпущенных источником тепловой энергии, теплоносителя; количества тепловой энергии и массы (объёма) теплоносителя, которые получены потребителем; количество тепловой энергии, теплоносителя, израсходованных потребителем во время отсутствия коммерческого учёта тепловой энергии, теплоносителя по приборам учёта; в) определение количества тепловой энергии, теплоносителя расчётным путём для подключения через центральный тепловой пункт, индивидуальный тепловой пункт, от источников тепловой энергии, теплоносителя, а также для иных способов подключения; г) определение расчётным путём количества тепловой энергии, теплоносителя при бездоговорном потреблении тепловой энергии; д) определение распределения потерь тепловой энергии, теплоносителя; е) при работе приборов учёта в течение неполного расчётного периода корректировка расхода тепловой энергии расчётным путём за время отсутствия показаний в соответствии с методикой.

Оспариваемые пункты Методики предусматривают порядок определения количества поставленной (полученной) тепловой энергии расчётным путём при отсутствии приборов учёта, неработающих приборах учёта, их неисправности, истечения срока поверки, вывода из работы для ремонта или поверки, что соответствует части 3 статьи 19 Федерального закона "О теплоснабжении", пункту 31 Правил N 1034, устанавливающим случаи осуществления коммерческого учёта расчётным путём.

Доводы административного истца о несоответствии пунктов 66, 69 и 70 Методики пункту 1 статьи 541, статье 544 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 13 статьи 2, статье 19 Федерального закона "О теплоснабжении", частям 1, 2 статьи 13 Федерального закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" лишены правовых оснований, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права.

В силу Гражданского кодекса Российской Федерации энергоснабжающая организация обязана подавать абоненту энергию через присоединённую сеть в количестве, предусмотренном договором энергоснабжения, и с соблюдением режима подачи, согласованного сторонами. Количество поданной абоненту и использованной им энергии определяется в соответствии с данными учёта о её фактическом потреблении (пункт 1 статьи 541); оплата энергии производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учёта энергии, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или соглашением сторон (пункт 1 статьи 544).

Пунктами 1, 2 статьи 13 Федерального закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что производимые, передаваемые, потребляемые энергетические ресурсы подлежат обязательному учёту с применением приборов учёта используемых энергетических ресурсов; расчёты за энергетические ресурсы должны осуществляться на основании данных о количественном значении энергетических ресурсов, произведённых, переданных, потреблённых, определённых при помощи приборов учёта используемых энергетических ресурсов.

По смыслу данного законоположения применение этих расчётных способов должно приводить к определению такого количественного значения энергетических ресурсов, которое явно выше количественного значения, определяемого при помощи приборов учёта используемых энергетических ресурсов.

Приведёнными законоположениями предусмотрено, что расчёты за поставленную энергию осуществляются исходя из объёмов её фактического потребления, определяемого приборами учёта тепловой энергии. Вместе с тем использование расчётного метода, закреплённого оспариваемыми формулами Методики, при отсутствии приборов учёта или невозможности использовать их показания прямо предусмотрено законодателем и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Утверждение административного истца о противоречии оспариваемых пунктов Методики пунктам 115, 116 и 118 Правил N 1034 основано на ошибочном толковании норм права.

Так, согласно Правилам N 1034 при отсутствии в точках учёта приборов учёта или работы приборов учёта более 15 суток расчётного периода определение количества тепловой энергии, расходуемого на отопление и вентиляцию, осуществляется расчётным путём и основывается на пересчёте базового показателя по изменению температуры наружного воздуха за весь расчётный период (пункт 115); в качестве базового показателя принимается значение тепловой нагрузки, указанное в договоре теплоснабжения (пункт 116).

Порядок определения количества поставленной (полученной) тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учёта тепловой энергии, теплоносителя, в том числе расчётным путём, применяется не только в случае нерабочего состояния приборов учёта более установленного времени, но также и в иных случаях, о чём свидетельствует пункт 118 Правил N 1034.

Исходя из приведённых выше законоположений в их системном единстве, следует сделать вывод, что оспариваемые пункты Методики не противоречат положениям Федерального закона "О теплоснабжении" и Правилам N 1034 в части указания расчётного периода, а также определения количества фактически потреблённой тепловой энергии и не могут расцениваться как изменение этого периода.

Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, который бы по-иному регулировал порядок определения количества поставленной (полученной) тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учёта, в том числе расчётным путём, не имеется.

Вопреки утверждению административного истца оспариваемые предписания изложены понятным и доступным образом, отвечают критерию правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы. Предлагаемое АО "Енисейская ТГК (ТГК-13)" собственное толкование формул 8.2-8.5 также не свидетельствует о правовой неопределённости оспариваемой части Методики.

Неосновательными являются доводы представителей административного истца о том, что оспариваемые положения Методики позволяют недобросовестным потребителям злоупотреблять своими правами.

Согласно статье 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом); добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются. При этом, если злоупотребление правом повлекло нарушение права другого лица, такое лицо вправе требовать возмещения причинённых этим убытков (пункты 1, 4 и 5).

При изложенных обстоятельствах оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах.

Доводы административного истца фактически сводятся к его личному несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, её субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Учитывая, что оспариваемое положение Методики не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)" о признании частично недействующими пунктов 66, 69, 70 Методики осуществления коммерческого учёта тепловой энергии, теплоносителя, утверждённой приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. N 99/пр, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

В.С. Кириллов