Решение Курганского областного суда от 23 августа 2021 г. по делу N 3а-52/2021 Об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими п. 7 ст. 1, пп. 2.4.6 ст. 3, абз. 5 п. 2 ст. 6 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Кургана, утвержденного решением Курганской городской Думы от 26.11.2014

Решение Курганского областного суда от 23 августа 2021 г. по делу N 3а-52/2021

ГАРАНТ:

Кассационным определением СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 12 апреля 2022 г. по делу N 8а-4513/2022 настоящее решение и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 7 декабря 2021 г. оставлены без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения

Апелляционным определением СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 7 декабря 2021 г. по делу N 66а-1387/2021 настоящее решение оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения

Курганский областной суд в составе:

председательствующего судьи Пшеничникова Д.В.

при секретаре П.

с участием прокурора областной прокуратуры Федоровской Н.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 23 августа 2021 г. в г. Кургане Курганской области административное дело по административному исковому заявлению Я., Л., Ш., Р., М., Х. к Курганской городской Думе о признании недействующим п. 7 ст. 1, п. 2.4.6 ст. 3, абз. 5 п. 2 ст. 6 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Кургана, утвержденного решением Курганской городской Думы от 26 ноября 2014 г.,

установил:

решением Курганской городской Думы от 26 ноября 2014 г. N 214, опубликованным в N 137 городской газеты "Курган и Курганцы" от 8 декабря 2014 г. и на официальном сайте муниципального образования города Кургана в сети "Интернет" (www.kurgan-city.ru) в разделе "Документы", утверждено Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Кургана (приложение к Решению Думы).

Решением Курганской городской Думы от 28 февраля 2020 г. N 33 "О внесении изменений и дополнений в Решение Курганской городской Думы от 26 ноября 2014 г. N 214 "Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Кургана" пункт 2.4 статьи 3 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Кургана дополнен подпунктом 2.4.6 следующего содержания:

"2.4.6. заявитель обязуется привести нестационарный торговый объект, размещенный на ранее занимаемом месте, в соответствие с проектом нестационарного торгового объекта не позднее 120 дней с даты подачи заявления на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения торгов.".

Указанное Решение от 28 февраля 2020 г. N 33 опубликовано в N 24 городской газеты "Курган и курганцы" 5 марта 2020 г. и на официальном сайте муниципального образования города Кургана в сети "Интернет" (www.kurgan-city.ru).

Решением Курганской городской Думы от 25 июня 2020 г. N 70 "О внесении изменений в Решение Курганской городской Думы от 26 ноября 2014 г. N 214 "Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Кургана" абзац 5 части 2 статьи 6 изложен в новой редакции:

"При неисполнении субъектом торговли обязанности по демонтажу нестационарного торгового объекта в срок, установленный настоящей статьей, осуществляется его принудительный демонтаж в порядке, определяемом Администрацией города Кургана.".

Указанное Решение от 25 июня 2020 г. N 70 опубликовано в N 56 городской газеты "Курган и курганцы" от 27 июня 2020 г. и на официальном сайте муниципального образования города Кургана в сети "Интернет" (www.kurgan-city.ru).

Решением Курганской городской Думы от 23 декабря 2020 г. N 177 "О внесении дополнения в Решение Курганской городской Думы от 26 ноября 2014 г. N 214 "Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Кургана" часть 7 статьи 1 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Кургана после слов "путем проведения торгов" дополнена словами ", за исключением случаев универсального правопреемства (наследования), при соблюдении условий, предусмотренных подпунктами 2.4.1 - 2.4.2, 2.4.4 - 2.4.6 пункта 2.4 части 2 статьи 3 настоящего Положения".

Указанное Решение от 23 декабря 2020 г. N 177 опубликовано в N 133 городской газеты "Курган и курганцы" от 26 декабря 2020 г. и на официальном сайте муниципального образования города Кургана в сети "Интернет" (www.kurgan-city.ru).

Административные соистцы Я., Л., Ш., Р., М., Х., являющиеся индивидуальными предпринимателями с действующим статусом, обратились с административным иском к Курганской городской Думе с требованием о признании недействующими п. 7 ст. 1, пп. 2.4.6 ст. 3, абз. 3 п. 2 ст. 6 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Кургана, утвержденного решением Курганской городской Думы от 26 ноября 2014 г., действующего в редакции указанных изменений и дополнений.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "абз. 3 п. 2 ст. 6" имеется в виду "абз. 5 п. 2 ст. 6"

Заявленные требования соистцы обосновывали тем, что, по их мнению, оспариваемые положения противоречат нормам федерального законодательства, приняты Курганской городской Думой по вопросам гражданского права, то есть с превышением компетенции органа местного самоуправления, и нарушают их права в сфере предпринимательской деятельности: п. 7 ст. 1 Положения, предусматривающий замену лица - собственника нестационарного торгового объекта только на торгах, по мнению административных истцов, неправомерно ограничивает их право на распоряжение своим имуществом, так как закрепляет не основанное на нормах гражданского законодательства ограничение передачи прав по договорным обязательствам, что противоречит ст. ст. 3, 310, 382, 392.2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также ГК РФ); пп. 2.4.6 ст. 3 Положения противоречит, по мнению заявителей, ст. 8 ГК РФ, поскольку возлагает на субъектов торговли обязанность осуществления работ по обустройству объекта в соответствии с проектом в течение 120 дней и, соответственно, требует несения связанных с этим финансовых затрат до оформления правоотношений сторон договором на размещение НТО; закрепленное абзацем 3 п. 2 ст. 6 Положения правовое регулирование, допускающее принудительный демонтаж НТО в административном порядке, по мнению стороны административных истцов, как позволяющий уполномоченному органу лишить субъекта торговли его имущества без судебного решения, противоречит конституционным принципам защиты частной собственности и недопустимости лишения имущества иначе как по решению суда.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "абзацем 3 п. 2 ст. 6" имеется в виду "абзацем 5 п. 2 ст. 6"

В судебном заседании административные истцы Я., Р., их представитель по доверенности И.А. также представляющая интересы соистцов Л., Ш., М., представитель интересов Х. по доверенности А.Г. на требованиях административного иска (с учетом его уточнения в части правильного указания оспариваемой нормы - абзаца 5 п. 2 ст. 6 Положения вместо неверно указанного в административном иске абзаца 3 этого же пункта) настаивали.

Административные соистцы Л., Ш., М., Х. в судебное заседание не явились, извещались надлежаще.

Административный истец М. после принятия административного иска к производству 29 июля 2021 г. направил в суд заявление от 9 августа 2021 г. об отказе от своих требований (т. 1 л.д. 118).

Судом отказ административного истца М. от административного иска не принят на основании ст. 214 КАС РФ, поскольку при участии в административном деле об оспаривании нормативного правового акта нескольких соистцов такой отказ одного из них не влечет прекращения производства по административному делу, рассматриваемого по правилам гл. 21 КАС РФ.

Представители административного ответчика - Курганской городской Думы Л.Б., Н.Ю., О.П., действующие на основании доверенностей, возражали против удовлетворения требований административного иска, не усматривая противоречий оспариваемых норм требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу; поддержали доводы возражений, изложенных в письменном отзыве на административный иск (т. 1 л.д. 199 - 203).

Представители заинтересованного лица - администрации г. Кургана Т.С., Л.Ю., М.А., действующие на основании доверенностей, возражали против удовлетворения административного иска, поддержав по делу позицию, занятую административным ответчиком, а также доводы возражений, изложенных в письменном отзыве (т. 1 л.д. 121 - 126) и дополнении к нему (т. 2 л.д. 43 - 48).

Заслушав пояснения участвующих в деле лиц и их представителей, заключение прокурора Федоровской Н.М., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится создание условий для обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ), другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, разрабатывать и утверждать схемы размещения НТО с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (статья 3, часть 3 статьи 17 Федерального закона N 381-ФЗ).

Согласно ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. При этом, заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

В соответствии с Уставом муниципальное образование город Курган имеет статус городского округа, установленный Законом Курганской области от 6 июля 2004 г. N 419 "О наделении муниципальных образований статусом городского округа, муниципального района, сельского поселения, городского поселения, о месте нахождения представительных органов муниципальных районов, сельских поселений, об установлении наименований представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований)".

Создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания, торговли пунктом 1.19 части 1 статьи 5 Устава муниципального образования города Кургана отнесено к вопросам местного значения.

Представительным органом муниципального образования города Кургана является Курганская городская Дума (ст. 21 Устава), которая в соответствии со ст. 24 Устава принимает нормативные акты в форме решения большинством голосов от установленной численности депутатов Курганской городской Думы, кроме случаев, предусмотренных Уставом города Кургана (двумя третями голосов принимаются решения о самороспуске, о внесении изменений в Устав, о повторном одобрении ранее принятого нормативного акта после его отклонения главой города).

Согласно Уставу муниципального образования в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого решения - 26 ноября 2014 г., городская Дума состояла из 25 депутатов; на соответствующие даты внесения изменений и дополнений в оспариваемое Положение в 2020 г. городская Дума состояла из 26 депутатов.

Судом установлено, что, как Решение от 26 ноября 2014 г. об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Кургана, так и последующие решения о внесении в него изменений и дополнений - от 28 февраля 2020 г. N 33, от 25 июня 2020 г. N 70 и от 23 декабря 2020 г. N 177, изложившие в действующей редакции оспариваемые заявителями нормы Положения, приняты компетентным представительным органом местного самоуправления городского округа - Курганской городской Думой, при наличии кворума, большинством голосов, в надлежащей форме решений, что подтверждается представленными стороной административного ответчика копиями протоколов заседаний депутатов думы (т. 1 л.д. 204 - 214, 229 - 239, 243 - 250; т. 2 л.д. 2 - 17); нормативные правовые акты в соответствии с частью 8 статьи 8 Устава опубликованы в распространяемом в городе Кургане периодическом печатном издании - газете Курган и курганцы, а также на официальном сайте муниципального образования (www.kurgan-city.ru) в сети "Интернет" (т. 2 л.д. 19 - 28).

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие оспариваемого муниципального правового акта, обязательность формы, процедуры его принятия и введения в действие Курганской городской Думой при принятии решения, положения которого в действующей редакции оспариваются административными истцами, соблюдены.

Судом не усматривается оснований к признанию оспариваемых положений противоречащим нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, и недействующими.

Пунктом 7 Положения (в ред. решения Курганской городской Думы от 23 декабря 2020 N 177) установлено, что смена субъекта торговли, эксплуатирующего размещенный в соответствии с настоящим Положением нестационарный торговый объект, осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев универсального правопреемства (наследования), при соблюдении условий, предусмотренных подпунктами 2.4.1 - 2.4.2, 2.4.4 - 2.4.6 пункта 2.4 части 2 статьи 3 настоящего Положения.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и подзаконных актов - постановлений Правительства Российской Федерации, актов федеральных министерств и ведомств, содержащих нормы гражданского права и регулирующих отношения, участниками которых являются граждане и юридические лица, а также могут участвовать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (пункты 1, 2, 7 статьи 3 ГК РФ).

Вместе с тем, закрепленное в пункте 7 Положения правило о смене субъекта торговли, эксплуатирующего НТО, путем проведения торгов (за исключением случаев универсального правопреемства), не может истолковываться и быть расценено как вторжение административного ответчика в компетенцию Российской Федерации в области гражданского законодательства.

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце 11 пункта 28 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

Вытекающий из формулировки оспариваемого пункта запрет передачи субъектом торговли своих прав и обязанностей по договору на размещение НТО иному лицу (запрет на уступку прав требований (цессия) по договору - ст. 388 ГК РФ, на передачу договора - ст. 392.3 ГК РФ), о чем указывают в административном иске соистцы, фактически по своему смыслу воспроизводит предписание п. 7 ст. 448 ГК РФ, в соответствии с которым, если в силу закона заключение договора возможно только путем проведения торгов, победитель торгов не вправе уступать права (за исключением требований по денежному обязательству) и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора. Обязательства по такому договору должны быть исполнены победителем торгов лично, если иное не установлено законом.

Согласно ч. 1 ст. 39.36 ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Заключение договоров (аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров), предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов (ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции").

При этом, суд соглашается с доводами возражений стороны административного ответчика и заинтересованного лица о том, что действие п. 7 Положения в части оспариваемого ограничения, в основном, направлено на регулирование предоставления права на размещение НТО на торгах, то есть в условиях конкуренции равных субъектов торговли; административные истцы, как субъекты торговли, которые являются участниками ранее возникших правоотношений (в силу сохраняющих свое действие договоров аренды земельного участка либо договоров на размещение НТО), имеют преимущественное право на заключение договоров на размещение НТО без проведения торгов, следовательно, их права лиц, как участников рассматриваемых правоотношений, пунктом 7 статьи 1 не затрагиваются.

По сути, административные истцы оспариванием п. 7 ст. 1 Положения преследуют не защиту своих прав участников спорных правоотношений в области торговой деятельности, которые данной нормой не нарушаются, а пытаются выйти из сферы административно-договорного регулирования спорных правоотношений, переложить обязательства субъекта торговли, заключившего договор на размещение НТО, с себя на иное лицо путем заключения с ним самостоятельного договора без участия органа местного самоуправления, что законом (п. 7 ст. 448 ГК РФ) запрещено.

Уступка права, совершенная в нарушение законодательного запрета, является ничтожной, что прямо следует из содержания п. 2 ст. 168, п. 1 ст. 388 ГК РФ (п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. N 54 "О некоторых вопросах применения положений главы 24 Гражданского кодекса Российской Федерации о перемене лиц в обязательстве на основании сделки").

Таким образом, изложенное в п. 7 ст. 1 оспариваемого муниципального правового акта правило смены субъекта торговли, эксплуатирующего НТО, путем проведения торгов, само по себе не противоречит положениям ст. ст. 3, 310, 382, 392.2 ГК РФ.

Нестационарные торговые объекты по своей юридической природе признаются законодателем не только объектом торговой деятельности в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", но и объектом градостроительной деятельности, что прямо вытекает из пунктов 1, 10.2, 36, 37, 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил благоустройства территории муниципального образования, осуществление контроля за их соблюдением и организация благоустройства территории, установленные указанными правилами, возложены на органы местного самоуправления поселения, городского округа, внутригородского округа; данные правила утверждаются на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (абзац 21 части 1 статьи 2, пункт 19 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2, часть 1.1 статьи 17, статья 45).

В силу пункта 36 статьи 1, статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила благоустройства основываются на обеспечении комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, обеспечении сбалансированного учета экологических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением технических регламентов, требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, обеспечения охраны окружающей среды, экологической безопасности, с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия.

Сформулированное в пп. 2.4.6 ст. 3 Положения (в редакции от 28 февраля 2020 г.) требование к заявителю о приведении нестационарного торгового объекта, размещенного на ранее занимаемом месте, в соответствие с проектом не позднее 120 дней с даты подачи заявления на заключение договора на размещение НТО без проведения торгов, отвечает требованиям разумности проводимых мер по благоустройству, поскольку направлено на улучшение санитарного, эстетического состояния, внешнего облика муниципального образования город Курган, и не предполагает ограничения свободы предпринимательской деятельности в сфере торговли, на что указывают административные соистцы и их представитель.

Ссылки на недостаточность, по мнению заявителей, установленного временного периода в 120 дней для завершения работ в условиях экономического кризиса и пандемийных ограничений, неправильное, как считают соистцы, исчисление указанного срока с даты подачи заявления, относятся к вопросам целесообразности нормативного регулирования, что не входит в предмет судебного обсуждения при рассмотрении настоящего административного спора (п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Приводимые соистцами в судебном заседании примеры споров с их участием и участием администрации г. Кургана по условиям договоров и случаи длительного согласования проектов договоров не имеют отношения к вопросу о соответствии либо несоответствии оспариваемой нормы законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Также суд не усматривает противоречия законодательству, имеющему большую юридическую силу, абзаца 5 п. 2 ст. 6 Положения (в редакции от 25 июня 2020 г.), предусматривающему, что при неисполнении субъектом торговли обязанности по демонтажу нестационарного торгового объекта в срок, установленный настоящей статьей, осуществляется его принудительный демонтаж в порядке, определяемом Администрацией города Кургана.

Вопреки доводам административного иска, указанная норма не содержит каких-либо положений, направленных на несудебное лишение прав собственности лиц в отношении нестационарных торговых объектов, не являющихся недвижимым имуществом; данная норма носит бланкетный характер и сама по себе не может нарушать права и законные интересы участников спорных отношений.

В соответствии с требованиями пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об обязательном опубликовании решения суда или сообщения о его принятии, а также принимая во внимание действующие положения Устава муниципального образования город Курган (в ред. решения Курганской городской Думы от 26 декабря 2018 г. N 227), устанавливающего, что официальным опубликованием муниципальных правовых актов города Кургана является первая публикация их полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в городе Кургане, определенном в соответствии с действующим законодательством, суд определяет опубликовать сообщение о принятом решении в городской газете "Курган и Курганцы" в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

В связи с отказом в удовлетворении административного иска понесенные истцом Я. судебные расходы в виде уплаченной при обращении в суд государственной пошлины в сумме 300 руб. на основании положений ст. 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации возмещению не подлежат (пункт 43 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Руководствуясь ст. ст. 175 - 179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими п. 7 ст. 1, пп. 2.4.6 ст. 3, абз. 5 п. 2 ст. 6 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Кургана, утвержденного решением Курганской городской Думы от 26 ноября 2014 г., административным истцам - отказать.

Сообщение о принятом судом решении подлежит опубликованию в городской газете "Курган и Курганцы" в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке путем подачи апелляционной жалобы во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня вынесения решения в окончательной форме через Курганский областной суд.

Судья

Д.В. Пшеничников