Решение Алтайского краевого суда от 31 марта 2022 г. N 3а-49/2022 (ключевые темы: территориальные зоны - правила землепользования и застройки - городская дума - функциональные зоны - градостроительное зонирование)

Решение Алтайского краевого суда от 31 марта 2022 г. N 3а-49/2022

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению З. Т.А. к Барнаульской городской Думе об оспаривании в части нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления, установил:

З. Т.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением, требуя признать недействующим приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок по <адрес> <адрес> в <адрес>. В обоснование требований указано, что административный истец владеет вышеуказанным земельным участком, на котором расположен жилой дом, являющийся самовольной постройкой. 04 февраля 2020 года З. Т.А. отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность в связи с его нахождением в территориальной зоне открытых пространств, где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов. Установление данной территориальной зоны оспариваемым нормативным правовым актом противоречит требованиям части 3 статьи 31, пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В судебном заедании представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы О. Е.А. возражала против удовлетворения требований по доводам, изложенным в письменном отзыве; иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном порядке. При этом при рассмотрении административного дела.

На основании статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд рассмотрел административное дело при имеющейся явке.

Выслушав объяснения представителя административного ответчика и заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, исследовав письменные материалы дела и оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам.

Решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также - Генеральный план).

Согласно фрагменту Генерального плана г. Барнаула - Карта функциональных зон, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула, земельный участок по адресу: <адрес> <адрес> <адрес>, находится в иной функциональной зоне (т.1 л.д.50, т.2 л.д. 117-122).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки), в которые решением Барнаульской городской Думы от 04 декабря 2020 года N 611 внесены изменения.

Решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900619.

Согласно фрагменту Карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий, земельный участок по адресу: <адрес> <адрес> <адрес>, находится в территориальной зоне открытых пространств (Р5) (т. л.д.52, 53).

Как установлено судом, данным земельным участком с расположенным на нем жилым домом владеет административный истец З. Т.А. При этом согласно выписке из технического паспорта от 16 июня 2012 года, жилой дом состоит из Литеров А, А1, на возведение данных строений документов не представлено (т.1 л.д.11-16).

Пунктом 7 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется, в том числе, в случае предоставления земельного участка отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В силу положений п. 4 ст. 2 Закона Алтайского края от 09 ноября 2015 года N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" земельный участок предоставляется бесплатно в собственность гражданину, имеющему в фактическом пользовании земельный участок с расположенным на нем индивидуальным жилым домом и (или) индивидуальным гаражом, в случае, если право собственности на такие индивидуальный жилой дом и (или) индивидуальный гараж возникло до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, но на земельный участок не имеется правоустанавливающих документов.

В целях реализации права на приобретение земельного участка в собственность З. Т.А. обратилась в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула с заявлением о предварительном согласовании предоставления на праве собственности земельного участка, расположенного по вышеуказанному адресу, в удовлетворении которого 04 февраля 2020 года было отказано в связи с нахождением земельного участка согласно Правилами землепользования и застройки в территориальной зоне открытых пространств (Р-5) (т.1 л.д.46).

Из представленных сторонами в материалы административного дела доказательств следует, что установление территориальной зоны Р5 в границах спорного земельного участка в результате принятия Барнаульской городской Думой оспариваемого решения лишает административного истца возможности оформить право собственности на жилой дом и получить земельный участок во владение и пользование на законном основании, в связи с чем на основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации З. Т.А. является надлежащим административным истцом по требованиям об оспаривании нормативного правового акта в части отнесения земельного участка к территориальной зоне, не предусматривающей жилищное строительство.

Поскольку Правила землепользования и застройки являются нормативным правовым актом, так как отвечают признакам нормативности, а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории г. Барнаула Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Правила землепользования и застройки приняты Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных п. 8 ч. 2 ст. 40 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2018 года N 71. Порядок принятия данного нормативного правового акта не нарушен, так как требования Устава муниципального образования - города Барнаула Алтайского края от 28 февраля 2018 года, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 02 июня 2017 года N 821, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решений были соблюдены.

Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта судом проверена, нарушений порядка его принятия и обнародования не установлено, по данным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются.

Кроме того, вступившим в законную силу решением Алтайского краевого суда от 14 февраля 2020 года по административному делу N 3а-2/2020 по административному иску К. В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула" также не установлено нарушений порядка принятия указанного нормативного правового акта.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 указанного кодекса).

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 9 и 10 статьи 31, части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района. Таким образом, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.

Как указывалось ранее, согласно фрагменту Генерального плана г. Барнаула - Карта функциональных зон земельный участок по адресу: <адрес> <адрес>, находится в функциональной зоне - в иной функциональной зоне. Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки вышеуказанный земельный участок находится в территориальной зоне открытых пространств (Р5).

В соответствии с фрагментом Карты комплексной оценки территории, содержащейся в материалах по обоснованию Генерального плана г. Барнаула спорный земельный отнесен к территориям, неблагоприятным для градостроительного освоения: территории, подверженные подтоплению и затопляемые паводком 1% обеспеченности (т.2 л.д.119).

Исходя из ответа комитета по строительству, архитектуре, и развитию г. Барнаула на запрос суда, границы иной функциональной зоны в Генеральном плане определены исходя из комплексной оценки территории (территории, подверженные подтоплению; территории, затопляемые паводком 1% обеспеченности). Кроме того, территория в районе земельного участка по вышеуказанному адресу отнесена к территориям регламентированного освоения: водоохраной зоне, прибрежной защитной полосе и рыбоохранной зоне (т.2 л.д.117,118).

Между тем данные сведения об установлении иной функциональной зоны в связи с подверженностью территории подтоплению и затоплению не соотносятся с содержанием самого Генерального плана (в частности, разделом 3 с указанием на иные озелененные территории).

Предусмотренные подразделом 2.3.7 "Инженерная защита и подготовка территории" раздела 2 "Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, их основные характеристики, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов" мероприятия по инженерной защите территории города в <адрес> в отдельности не предусмотрены, а предусмотрены общие мероприятия на всей территории городского округа по всех районах.

Затопление и подтопление относятся к негативному воздействию вод (пункт 16 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации), в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению которого и ликвидации его последствий определяются границы зон затопления, подтопления; документированные сведения о таких зонах включаются в государственный водный реестр (часть 3, пункт 8 части 4 статьи 31 Водного кодекса Российской Федерации).

Решение об установлении, изменении зон затопления, подтопления принимается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Положение о зонах затопления, подтопления утверждается Правительством Российской Федерации.

Пунктом 3 Правил определения границ зон затопления, подтопления, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года N 360 "Об определении границ зон затопления, подтопления" (далее по тексту - Правила), установлено, что границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах таких зон.

В ходе рассмотрения дела административным ответчиком не представлено доказательств установления зон затопления, подтопления на территории г. Барнаула в соответствии с вышеуказанным порядком, определении границ зон затопления, подтопления.

Следует отметить, что ни градостроительное, ни водное законодательство не изымает из градостроительной деятельности территории, подвергающиеся затоплению (подтоплению). Согласно пункту 1 статьи 67 Водного кодекса Российской Федерации в целях предотвращения негативного воздействия вод на определенные территории и объекты и ликвидации его последствий принимаются меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в соответствии с настоящим Кодексом, обеспечивается инженерная защита территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания и другого негативного воздействия вод.

Пунктом 6 статьи 67 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрены лишь определенные ограничения градостроительной деятельности: в границах зон затопления, подтопления, в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности отнесенных к зонам с особыми условиями использования территорий, запрещается: размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких населенных пунктов и объектов от затопления, подтопления; использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв; размещение кладбищ, скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов хранения и захоронения радиоактивных отходов; осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами.

Установление иной функциональной зоны, не вовлеченной в градостроительную деятельность, не может быть обосновано и наличием водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы и рыбоохранной зоны, поскольку, хотя и являясь зонами с особыми условиями использования территорий, они вместе с тем в самих материалах по обоснованию Генерального плана не отнесены к территории, не подлежащей градостроительному освоению (т.2 л.д.160-166).

Правовая норма, исходя из принципа равенства всех перед законом, должна отвечать критериям ясности, недвусмысленности, не должна влечь ее неоднозначное понимание и возможное произвольное применение (правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, разъяснения пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Вместе с тем, установление иной функциональной зоны в данном случае не обосновано в Генеральном плане, не отвечает критерию определенности, носит произвольный характер,

При таких обстоятельствах, в отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесение земельного участка по <адрес> <адрес> <адрес>, которым владеет административный истец, к территориальной зоне открытых пространств (Р5).

Кроме того, согласно статье 81 Правил землепользования г. Барнаула предусмотрен градостроительный регламент для территориальной зоны открытых пространств (Р5), которой к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, отнесены: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, водные объекты, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования, запас; к условно разрешенному виду использования - обеспечение внутреннего правопорядка; к вспомогательному виду разрешенного использования - благоустройство территории.

Наличие градостроительного регламента свидетельствует о том, что земельные участки и объекты капитального строительства, находящиеся в территориальной зоне открытых пространств (Р5), вовлечены в градостроительную деятельность, которая согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации подразумевает не только деятельность по строительству новых жилых домов и объектов капитального строительства, но и деятельность по развитию территорий, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Таким образом, административные исковые требования Зверевой Т.А. являются правомерными, в связи с чем подлежит признанию недействующими приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р5) на земельный участок по <адрес> <адрес>, поскольку создается неопределенность правового режима вышеуказанного земельного участка.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Принимая во внимание, что нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта было отказано административному истцу в реализации его прав, суд признает оспариваемое решение представительного органа недействующим в части со дня вступления решения в законную силу.

На основании части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул".

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административные исковые требования З. Т.А. удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок по <адрес> <адрес> <адрес>.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение составлено 11 апреля 2022 года.