Решение Алтайского краевого суда от 6 апреля 2022 г. N 3а-912/2022 (ключевые темы: санитарно-защитные зоны - сельскохозяйственная продукция - нормативы градостроительного проектирования - административное судопроизводство - оспаривание нормативных правовых актов)

Решение Алтайского краевого суда от 6 апреля 2022 г. N 3а-912/2022

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества "С. Г." к Правительству Алтайского края о признании недействующим в части нормативного правового акта, установил:

постановлением Администрации Алтайского края от 09 апреля 2015 года N 129 утверждены Нормативы градостроительного проектирования Алтайского края (далее по тексту также - Нормативы).

ЗАО "С. Г." (далее также - Общество) является арендатором земельного участка с кадастровым номером: ***, расположенного по адресу: <адрес>, с видами разрешенного использования "для эксплуатации свинокомплекса", "для иных видов сельскохозяйственного использования".

Постановлением Администрации г. Барнаула от 29 марта 2021 года N 396 Обществу отказано в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования указанного земельного участка со ссылкой на пункт 5.7 Нормативов.

Отказ обжалован Обществом в Арбитражный суд Алтайского края, решением которого от 22 ноября 2021 года *** требования оставлены без удовлетворения.

ЗАО "С. Г." обратилось в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения требований) о признании недействующим пункта 5.7 Нормативов в части положения о том, что территория санитарно-защитных зон не должна использоваться для производства любой сельскохозяйственной продукции (л.д. 7-8, 53, т. 1).

В обоснование требований административный истец ссылается на противоречие нормативного правового акта пункту 5 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства РФ от 03 марта 2018 года N 222 и пункту 5.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 года N 74, которые не допускают хранение и переработку только той сельскохозяйственной продукции, которая предназначена для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции, и только в том случае, если химическое, физическое и (или) биологическое воздействие объекта, в отношении которого установлена санитарно-защитная зона, приведет к нарушению качества и безопасности такой продукции. По мнению административного истца, оспариваемый пункт 5.7 Нормативов устанавливает запрет на размещение на территории санитарно-защитной зоны любого производства сельскохозяйственной продукции.

Правительство Алтайского края, сформированное 01 января 2017 года и являющееся на основании статьи 22 Закона Алтайского края от 02 сентября 2015 года N 68-ЗС "О Правительстве Алтайского края" правопреемником Администрации Алтайского края, в письменных возражениях просит административные исковые требования оставить без удовлетворения, полагая процедуру принятия нормативного правового акта соблюденной и указывая на отсутствие противоречий оспариваемых положений нормативного правового акта имеющим большую юридическую силу правовым нормам, а также на то, что деятельность административного истца относится к производству и хранению сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой (л.д. 69-75, т. 1).

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Алтайского края в письменных возражениях также полагает административные исковые требования не подлежащими удовлетворению по тем основаниям, что при принятии решения Арбитражный суд Алтайского края руководствовался как оспариваемой нормой, так и нормами, содержащимися в постановлении Правительства РФ от 03 марта 2018 года N 222, и не нашёл противоречия между ними, поскольку пункт 5.7 Нормативов имеет отсылочную норму к действующему законодательству о порядке установления и использования санитарно-защитных зон предприятий и объектов, указывает, что оспариваемым нормативным правовым актом не нарушены и не могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца (л.д. 112-117, т. 2).

Законный представитель ЗАО "С. Г." в судебное заседание не явился, извещен надлежаще, представил ходатайство о рассмотрении иска в его отсутствие.

Выслушав явившихся в судебное заседание представителя административного истца Б. Д.А., поддержавшего административные исковые требования, представителей административного ответчика, заинтересованного лица Б. О.Л., Ф. О.А., возражавших против удовлетворения требований административного истца, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Т. Я.В., полагавшей административные исковые требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

С учетом разъяснений пункта 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Как установлено в ходе рассмотрения административного дела, являясь арендатором земельного участка по адресу: <адрес> (л.д. 22-27, т. 1), ЗАО "С. Г." обратилось с заявлением в комитет по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула о предоставлении разрешения на условно разрешенные виды использования указанного земельного участка: "хранение и переработка сельскохозяйственной продукции" и "обеспечение сельскохозяйственного производства" (л.д. 13, т.1).

Постановлением Администрации г. Барнаула от 29 марта 2021 года N 396 в удовлетворении заявления отказано по причинам несоблюдения пункта 5.7 Нормативов (земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне для ООО "Э.С.", территория которой не должна использоваться для рекреационных целей и производства сельскохозяйственной продукции) и других требований действующего законодательства (земельный участок расположен в шестой подзоне приаэродромной территории аэродрома гражданской авиации Барнаул (Михайловка), утвержденной приказом Росавиации от 04 декабря 2018 года N 1005-П, в границах которой запрещается размещать объекты, способствующие привлечению и массовому скоплению птиц).

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 22 ноября 2021 года *** отказано в удовлетворении иска Общества об оспаривании указанного постановления со ссылкой в том числе на то, что пункт 5.7 Нормативов является действующим и оснований не применять его не имеется (л.д. 14-19, т. 1).

При таких обстоятельствах ЗАО "С. Г.", являясь лицом, в отношении которого применен оспариваемый нормативный правовой акт, с учетом положений статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе оспорить вышеприведенные положения Нормативов.

В судебном заседании установлено, что высшим органом исполнительной власти Алтайского края - Администрацией Алтайского края 09 апреля 2015 года принято постановление N 129 "Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Алтайского края".

Анализ данного правового акта позволяет суду сделать вывод о том, что он является нормативным, поскольку отвечает признакам нормативности, перечисленным в пунктах 2, 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, возникающих в сфере градостроительной деятельности.

Следовательно, пункт 5.7 Нормативов может быть оспорен административным истцом в Алтайском краевом суде в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с пунктами "в", "г", "к" части 1, частью 2 статьи 72, статьей 76 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности, а также земельное законодательство.

Согласно пункту 3 статьи 7 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области градостроительной деятельности отнесено утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования.

Частью 1 статьи 29.3 Градостроительного кодекса РФ установлено, что региональные нормативы градостроительного проектирования и внесенные изменения в региональные нормативы градостроительного проектирования утверждаются исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

С учетом изложенного суд соглашается с позицией Правительства Алтайского края о том, что оспариваемые Нормативы приняты в пределах компетенции субъекта Российской Федерации - Алтайского края и уполномоченным на то органом исполнительной власти - Администрацией Алтайского края.

Из части 2 статьи 86 Устава (Основного закона) Алтайского края от 05 июня 1995 года N 3-ЗС в редакции, которая действовала на момент утверждения Нормативов, следует, что Администрация Алтайского края на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Алтайского края и законов Алтайского края принимает постановления и распоряжения.

В силу части 1 и пункта 5 части 2 статьи 5 Закона Алтайского края от 09 ноября 2006 года N 122-ЗС "О правотворческой деятельности" в редакции, действовавшей на момент утверждения Нормативов, постановления Администрации Алтайского края входили в систему нормативных правовых актов Алтайского края.

Согласно п. 9.1 постановления Администрации Алтайского края от 15 июля 2015 года N 292 "Об организации правотворческой деятельности Губернатора Алтайского края, Администрации края и иных органов исполнительной власти Алтайского края" нормативные правовые акты Администрации Алтайского края принимаются (издаются) в виде постановлений.

Судом установлено, что оспариваемые в части Нормативы приняты Администрацией Алтайского края в форме постановления, то есть в соответствии с изложенными требованиями законодательства, предъявляемыми к форме нормативного правового акта.

На основании пункта 1 части 1 статьи 30, части 1 статьи 31 и части 1 статьи 33 Закона Алтайского края от 09 ноября 2006 года N 122-ЗС "О правотворческой деятельности" в редакции, которая действовала на момент утверждения Нормативов, Губернатор Алтайского края обеспечивал направление в территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации, действующий на территории Алтайского края, копий нормативных правовых актов, принятых Администрацией Алтайского края, для включения их в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в течение семи дней со дня их принятия. Нормативные правовые акты Алтайского края подлежали публикации. Официальным опубликованием считалась первая публикация их полных текстов в газете "Алтайская правда", Сборнике законодательства Алтайского края или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Из материалов административного дела следует, что постановление Администрации Алтайского края от 09 апреля 2015 года N 129 в полном объеме опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 10 апреля 2015 года.

В связи с этим суд полагает установленным, что требования закона о опубликовании нормативного правового акта применительно к оспариваемой в части Нормативов соблюдены.

Нарушений процедуры принятия названного выше постановления, установленной Законом Алтайского края от 09 ноября 2006 года N 122-ЗС "О правотворческой деятельности", постановлением Администрации Алтайского края от 15 июля 2015 года N 292 "Об организации правотворческой деятельности Губернатора Алтайского края, Администрации края и иных органов исполнительной власти Алтайского края", которые не противоречат федеральному законодательству, судом при рассмотрении дела не установлено, в том числе принимая во внимание представленные Правительством Алтайского края доказательства того, что проект нормативного акта до его принятия прошел экспертизу в прокуратуре Алтайского края и Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю (л.д. 299-304, т. 1).

Проверяя соответствие оспариваемых положений территориальной программы положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Частью 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при разработке нормативов градостроительного проектирования должны соблюдаться санитарные правила.

В соответствии с пунктом 5.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 года N 74 в санитарно-защитной зоне и на территории объектов других отраслей промышленности не допускается размещать объекты по производству лекарственных веществ, лекарственных средств и (или) лекарственных форм, склады сырья и полупродуктов для фармацевтических предприятий; объекты пищевых отраслей промышленности, оптовые склады продовольственного сырья и пищевых продуктов, комплексы водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, которые могут повлиять на качество продукции.

Согласно пункту 5 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года N 222, в границах санитарно-защитной зоны не допускается использования земельных участков в целях: а) размещения жилой застройки, объектов образовательного и медицинского назначения, спортивных сооружений открытого типа, организаций отдыха детей и их оздоровления, зон рекреационного назначения и для ведения садоводства;

б) размещения объектов для производства и хранения лекарственных средств, объектов пищевых отраслей промышленности, оптовых складов продовольственного сырья и пищевой продукции, комплексов водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, использования земельных участков в целях производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции, если химическое, физическое и (или) биологическое воздействие объекта, в отношении которого установлена санитарно-защитная зона, приведет к нарушению качества и безопасности таких средств, сырья, воды и продукции в соответствии с установленными к ним требованиями.

Из анализа вышеприведенных норм следует, что на территории санитарно-защитных зон не допускается размещение определённых видов производства. При этом суд соглашается с позицией административного истца о том, что пункт 5.7 Нормативов не содержит таких исключений и говорит о запрете сельскохозяйственного производства в целом.

Утверждение представителя заинтересованного лица о том, что оспариваемая норма содержит указание на то, что режим использования территорий санитарно-защитных зон предприятий и объектов определяется в соответствии с действующим законодательством, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в связи с чем и должна применяться в совокупности с положениями иных нормативных правовых актов, не влияет на выводы суда.

Правовая норма, исходя из принципа равенства всех перед законом, должна отвечать критериям ясности, недвусмысленности, не должна влечь ее неоднозначное понимание и возможное произвольное применение (правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, разъяснения пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Установление запрета размещения на территории санитарно-защитных зон всех видов сельскохозяйственного производства без учета иных факторов, предусмотренных федеральными нормами права, не отвечает критерию определенности, носит произвольный характер, в связи с чем пункт 5.7 Нормативов в части, противоречащей положениям Постановления Правительства N 222 и СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, подлежит признанию недействующим как не отвечающий требованию определенности.

Ссылка представителей административного ответчика и заинтересованного лица на то, что признание оспариваемого в части нормативного правового акта недействующим не приведет к получению административным истцом разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка при наличии второго основания к отказу, не имеет значения при рассмотрении настоящего спора.

Также не влияют на выводы суда предположения о том, что производимый истцом корм для рыб может использоваться для рыб, употребляемых в пищу.

На основании изложенного административные исковые требования подлежат удовлетворению.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Учитывая, что нормативный правовой акт в оспариваемой части до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права заинтересованных лиц согласно пункту 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", он должен быть признан недействующим в соответствующей части со дня вступления решения в законную силу.

В силу части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, части 1 статьи 33 Закона Алтайского края от 09 ноября 2006 года N 122-ЗС "О правотворческой деятельности" сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Алтайская правда".

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административные исковые требования закрытого акционерного общества "С. Г." к Правительству Алтайского края о признании недействующим в части нормативного правового акта удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 5.7 постановления Администрации Алтайского края от 09 апреля 2015 года N 129 "Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Алтайского края" в той мере, в которой его положения допускают несоблюдение требований, предъявляемых подпунктом "б" пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" и пункта 5.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 N 74 в части указания на виды сельскохозяйственной продукции и условия размещения производств сельскохозяйственной продукции на территории санитарно-защитных зон.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Алтайская правда" в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение изготовлено 11 апреля 2022 года.