Решение Алтайского краевого суда от 16 марта 2022 г. N 3а-736/2022 (ключевые темы: территориальные зоны - правила землепользования и застройки - городская дума - функциональные зоны - объекты капитального строительства)

Решение Алтайского краевого суда от 16 марта 2022 г. N 3а-736/2022

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. Ю.О., действующей в своих интересах и в интересах несовершеннолетней Д. Э.А. к Барнаульской городской Думе об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, установил:

К. Ю.О., действующая в своих интересах и в интересах несовершеннолетней Д. Э.А., обратилась в суд с административным исковым заявлением к Барнаульской городской Думе о признании не действующими Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части установления территориальной зоны открытых пространств (Р5) в границах земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>

В обоснование административных исковых требований указала, что К. Ю.О., Д. Э.А. проживают в жилом доме и пользуются земельным участком, расположенными по адресу: Алтайский край, г. Барнаул, ул. Понтонный мост, 58А. Письмом Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула от 25 ноября 2021 года К. Ю.О. отказано в предварительном согласовании предоставления спорного земельного участка на том основании, что Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденными решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 (далее - Правила землепользования и застройки) спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне открытых пространств (Р5), где не предусмотрено размещение жилых домов. Установление данной территориальной зоны оспариваемым нормативным правовым актом противоречит требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушает права административного истца на предоставление земельного участка в собственность.

В процессе рассмотрения дела судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечен Комитет по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула.

В судебном заседании К. Ю.О. административные требования поддержала в полном объеме по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы О. Е.А. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменном отзыве на иск, в котором указано о соблюдении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, соответствии Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края Генеральному плану городского округа - город Барнаул, которым спорный земельный участок отнесен к функциональной зоне - иная функциональная зона. Микрорайон пос. Ильича на сегодняшний день является неблагоприятным для жилой застройки из-за близости северного промышленного узла и затопляемости паводком 1% обеспеченности. Жилая застройка данного микрорайона остается только на амортизационный период.

Заинтересованные лица Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула, Комитет по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула, будучи надлежащим образом извещенными о дате и месте рассмотрения дела, своего представителя в судебное заседание не направили.

При таких обстоятельствах, руководствуясь требованиями статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав пояснения административного истца, представителя административного ответчика, исследовав письменные материалы дела, заключение прокурора Р. Р.Т. о наличии оснований для удовлетворения заявленного иска, суд приходит к следующему.

Решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края.

Согласно фрагменту Генерального плана г. Барнаула - Карта функциональных зон, а также информации Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула, земельный участок по адресу <адрес>, находится в иной функциональной зоне.

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края.

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий, земельный участок по адресу г. <адрес> находится в территориальной зоне открытых пространств (Р5).

Также в судебном заседании установлено, что К. (до заключения брака Д.) Ю.О., Д. Э.А., ДД.ММ.ГГ рождения, пользуются жилым домом и земельным участком, расположенными по адресу: г. <адрес> что подтверждается также справкой председателя ТОС микрорайона "Восточный" от 25 февраля 2021 года о проживании административных истцов по указанному адресу.

Согласно выписке из технического паспорта по состоянию на 17 июня 2021 года жилой дом состоит из Литеры А, которая является самовольной постройкой.

Пунктом 7 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется, в том числе, в случае предоставления земельного участка отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В силу положений пункта 4 статьи 2 Закона Алтайского края от 09 ноября 2015 года N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" земельный участок предоставляется бесплатно в собственность гражданину, имеющему в фактическом пользовании земельный участок с расположенным на нем индивидуальным жилым домом и (или) индивидуальным гаражом, в случае, если право собственности на такие индивидуальный жилой дом и (или) индивидуальный гараж возникло до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, но на земельный участок не имеется правоустанавливающих документов.

В целях реализации своего права на приобретение земельного участка в собственность К. Ю.О. обратилась в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула с заявлением о предварительном согласовании земельного участка, расположенного по адресу: г. Барнаул, ул. Понтонный мост, 58А на праве собственности, в удовлетворении которого 25 ноября 2021 года ей было отказано в связи с нахождением земельного участка, согласно Правилам землепользования и застройки, в территориальной зоне открытых пространств (Р-5).

Из представленных сторонами в материалы административного дела доказательств следует, что установление территориальной зоны Р5 в границах спорного земельного участка в результате принятия Барнаульской городской Думой оспариваемого решения лишает административного истца возможности оформить право собственности на жилой дом и получить земельный участок во владение и пользование на законном основании, в связи с чем на основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации К. Ю.О., действующая в своих интересах и в интересах несовершеннолетней Д. Э.А., является надлежащим административным истцом по требованиям об оспаривании нормативного правового акта в части отнесения земельного участка к территориальной зоне, не предусматривающей жилищное строительство.

Правила землепользования и застройки являются нормативным правовым актом, так как отвечают признакам нормативности, а именно содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории г. Барнаула Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Правила землепользования и застройки приняты Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных пунктом 8 части 2 статьи 40 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2018 года N 71. Порядок принятия данного нормативного правового акта не нарушен, так как требования Устава муниципального образования - города Барнаула Алтайского края от 28 февраля 2018 года, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 02 июня 2017 года N 821, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решений были соблюдены.

Кроме того, процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативного правового акта не установлено. Проект Правил землепользования г. Барнаула подготовлен на основании постановления главы города Барнаула от 05 сентября 2019 года N 1478, опубликованного в газете "Вечерний Барнаул" и на сайте администрации г. Барнаула 10 сентября 2019 года, прошел проверку на соответствие Генеральному плану и технических регламентам, прошел общественные обсуждения, доработанный проект Правил землепользования г. Барнаула был вновь опубликован на сайте администрации г. Барнаула, на основании постановления Главы города Барнаула от 12 декабря 2019 года N 2074 проект Правил землепользования г. Барнаула направлен в Барнаульскую городскую Думу для принятия решения. Решение об утверждении Правил землепользования г. Барнаула принято на заседании представительного органа местного самоуправления большинством депутатов (28 депутат) от установленной ст. 35 Устава муниципального образования численности депутатов (40 депутатов), опубликовано в установленном порядке (газета "Вечерний Барнаул от 31 декабря 2019 года, на сайте г. Барнаула) и включено в регистр нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера RU22085218201900619.

Кроме того, вступившим в законную силу решением Алтайского краевого суда от 14 февраля 2020 года по административному делу N 3а-2/2020 по административному иску К. В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула") также не установлено нарушений порядка принятия указанного нормативного правового акта.

По данным основаниям Правила землепользования и застройки административным истцом не оспариваются.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 указанного кодекса).

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 9 и 10 статьи 31, части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Таким образом, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.

Как указывалось выше, согласно фрагменту Генерального плана г. Барнаула - Карта функциональных зон земельный участок по адресу: <адрес>, находится в функциональной зоне - в иной функциональной зоне. Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования Правил землепользования г. Барнаула - вышеуказанный земельный участок находится в территориальной зоне открытых пространств (Р5).

Согласно фрагменту Карты комплексной оценки территории, содержащейся в материалах по обоснованию Генерального плана г. Барнаула спорный земельный отнесен к территориям, подверженным подтоплению, затопляемых паводком 1% обеспеченности.

Согласно разъяснению, приведенному в пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Суд, проанализировав содержание положений Генерального плана г. Барнаула в части определения функционального назначения иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, полагает, что в указанной части он не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер.

При этом доводы представителя административного ответчика о том, что установление этой функциональной зоны направлено на предотвращение строительства объектов капитального строительства, в том числе жилых домов, не может внести ясность в назначении иной функциональной зоны в виду следующего.

Как указывает представитель административного ответчика спорный земельный участок, расположенный в пос. Ильича г. Барнаула, находится в зоне в неблагоприятной для жилой застройки зоне из-за близости северного промышленного узла и затопляемости паводком 1% обеспеченности, такая зона отнесена к территории не подлежащей застройке, что указано в Научно-исследовательской работе по разработке проекта генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края. Материалы по обоснованию Генерального плана. Генеральным планом не предусмотрены какие-либо инженерные мероприятия для защиты территории от затопления на указанной территории. На основании этого разработчики Генерального плана не предусмотрели градостроительную деятельность на этой территории, отнесли ее к иной функциональной зоне.

Отнесение данной территории к зонам, территории, затопляемой паводком 1% обеспеченности подтверждается также фрагментом карты комплексной оценки территории материалов по обоснованию Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края.

В то же время ни градостроительное, ни водное законодательство не изымает из градостроительной деятельности территории, подвергающиеся затоплению (подтоплению). Согласно пункту 1 статьи 67 Водного кодекса Российской Федерации в целях предотвращения негативного воздействия вод на определенные территории и объекты и ликвидации его последствий принимаются меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в соответствии с настоящим Кодексом, обеспечивается инженерная защита территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания и другого негативного воздействия вод.

Пунктом 6 статьи 67 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрены лишь определенные ограничения градостроительной деятельности: в границах зон затопления, подтопления, в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности отнесенных к зонам с особыми условиями использования территорий, запрещается: размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких населенных пунктов и объектов от затопления, подтопления; использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв; размещение кладбищ, скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов хранения и захоронения радиоактивных отходов; осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами.

Таким образом, суд находит не отвечающим требованиям определенности положения Генерального плана г. Барнаула в части установления иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, что допускает неоднозначное толкование его содержания и носит неопределенный характер.

Следовательно, в отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесение земельного участка по ул. <адрес>, которым владеет административный истец, к территориальной зоне открытых пространств (Р5).

Кроме того, согласно статье 81 Правил землепользования и застройки предусмотрен градостроительный регламент для территориальной зоны открытых пространств (Р5), которой к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, отнесены: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, водные объекты, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования, запас; к условно разрешенному виду использования - обеспечение внутреннего правопорядка; к вспомогательному виду разрешенного использования - благоустройство территории.

Наличие градостроительного регламента свидетельствует о том, что земельные участки и объекты капитального строительства, находящиеся в территориальной зоне открытых пространств (Р5), вовлечены в градостроительную деятельность, которая согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации подразумевает не только деятельность по строительству новых жилых домов и объектов капитального строительства, но и деятельность по развитию территорий, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Таким образом, административные исковые требования К. Ю.О. подлежат удовлетворению, приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования г. Барнаула в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р5) на земельный участок административного истца - признанию недействующими, поскольку создают неопределенность правового режима земельного участка административного истца.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Принимая во внимание, что нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта было отказано административному истцу в реализации его прав, суд признает нормативный правовой акт не действующим в части со дня вступления решения в законную силу.

На основании части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул".

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административные исковые требования К. Ю.О., действующей в своих интересах и в интересах несовершеннолетней Д. Э.А., удовлетворить.

Признать приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок, расположенный по адресу: <адрес>, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул", а также на официальном сайте г. Барнаула в сети Интернет (http://barnaul.org) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение изготовлено 18 марта 2022 года.