Решение Алтайского краевого суда от 1 апреля 2022 г. N 3а-859/2022 (ключевые темы: территориальные зоны - функциональные зоны - правила землепользования и застройки - городская дума - объекты капитального строительства)

Решение Алтайского краевого суда от 1 апреля 2022 г. N 3а-859/2022

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. Д.Н. к Барнаульской городской Думе о признании не действующим в части нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления, установил:

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера государственной регистрации ***.

Решением Барнаульской городской Думы от 4 декабря 2020 года N 611 в Правила землепользования и застройки г. Барнаула внесены изменения.

Решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 09 декабря 2020 года N 184 (5272), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 15 января 2021 года с присвоением номера государственной регистрации ***.

К. Д.Н. владеет земельным участком и расположенным на нем жилым домом по адресу: <адрес>, являющимся самовольной постройкой (л.д.25-31).

Сведения о земельном участке в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют (л.д.47).

Ответом комитета по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула от 25 ноября 2021 года К. Д.Н. отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка в связи с его нахождением в территориальной зон Р-5, градостроительный регламент которой не допускает размещение жилых домов (л.д.32-33).

К. Д.Н. обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части установления территориальной зоны Р-5 на используемом им земельном участке, со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований ссылается на несоответствие установленного использования территории фактически сложившемуся землепользованию согласно пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Барнаульская городская Дума в письменных возражениях полагает административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, указывая на соблюдение процедуры принятия нормативного правового акта и его соответствие требованиям действующего законодательства. В соответствии с картой комплексной оценки территории материалов по обоснованию Генплана территория земельного участка по <адрес> относится к территориям неблагоприятным для жилой застройки из-за близости северного промышленного узла, а также к территориям, затопляемым паводком 1% обеспеченности. Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края соответствуют Генеральному плану городского округа - город Барнаул, которым спорный земельный участок отнесен к функциональной зоне - иная функциональная зона.

В процессе рассмотрения дела судом на основании статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула.

В судебном заседании представитель Барнаульской городской Думы, заинтересованного лица комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула О. Е.А. возражала против удовлетворения требований по доводам письменных возражений.

Административный истец, представитель комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула в судебное заседание не явились, извещены надлежаще, на основании статей 150, 209, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело рассмотрено в их отсутствие.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Алтайского края Текутьевой Я.В., полагавшей административные исковые требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Как установлено судом, административный истец владеет земельным участком с расположенным на нем жилым домом по <адрес>.

Согласно фрагментам приложения 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана города Барнаула 2019 года и приложения 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки города Барнаула 2019 года земельный участок административного истца полностью находится в иной функциональной зоне и территориальной зоне Р-5 (л.д.62-65).

Согласно пункту 4 статьи 2, части 2 статьи 10 Закона Алтайского края от 09 ноября 2015 года N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" земельный участок однократно предоставляется бесплатно в собственность гражданину, имеющему в фактическом пользовании земельный участок с расположенным на нем самовольно созданным жилым домом, возведенным до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, права на который не были оформлены в надлежащем порядке, при условии, что данный участок может быть предоставлен этому лицу под возведенную постройку в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства и предоставление участка для сохранения постройки не нарушает охраняемых законом прав и интересов других лиц, а сохранение постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Действие данной нормы продлено до 01 марта 2022 года Законом Алтайского края от 02 ноября 2020 года N 82-ЗС "О внесении изменений в закон Алтайского края "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков".

Предусмотренный статьей 81 Правил землепользования и застройки города Барнаула 2019 года регламент территориальной зоны Р-5 не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов, как и установленная Генеральным планом города Барнаула иная функциональная зона, то есть требования градостроительного законодательства исключают предоставление земельного участка административному истцу в собственность на основании вышеуказанной нормы закона края.

При таких обстоятельствах административный истец с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе оспорить нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления в части функционального и территориального зонирования, установленных на территории находящегося в пользовании земельного участка.

Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативного правового акта не установлено, по данным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается. Вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда по административному делу *** по административному иску К. Н.А. к Барнаульской городской Думе о признании не действующим в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 июня 2020 года ***), по административному делу *** по административному иску А. Ю.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 года ***), по административному делу *** по административному иску К. В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула", также не установлено нарушений порядка принятия нормативного правового акта.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 указанного кодекса).

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

В силу статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 9 и 10 статьи 31, части 1 статьи 34 ГрК РФ, генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Таким образом, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.

Как указывалось выше, согласно фрагменту Генерального плана г. Барнаула - Карта функциональных зон земельный участок по адресу: <адрес>, находится в иной функциональной зоне. Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования Правил землепользования г. Барнаула - вышеуказанный земельный участок находится в территориальной зоне открытых пространств (Р5).

Согласно фрагменту Карты комплексной оценки территории, содержащейся в материалах по обоснованию Генерального плана г. Барнаула спорный земельный участок отнесен к территориям, неблагоприятным для градостроительного освоения - к территориям, подверженным подтоплению, территориям, затопляемым паводком 1% обеспеченности.

Пунктом 7.1 раздела 3 "Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов" Приложения 1 "Положение о территориальном планировании городского округа - города Барнаула" Генерального плана городского округа - города Барнаула назначение иных зон указано "иные озелененные территории, не включенные в градостроительную деятельность", при этом какие - либо объекты, подлежащие размещению в данной зоне, федерального регионального или местного значения, не указаны, то есть в самом Генеральном плане города Барнаула долгосрочное развитие территории в иной функциональной зоне не определено.

Согласно разъяснению, приведенному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Суд, проанализировав содержание положений Генерального плана г. Барнаула в части определения функционального назначения иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, полагает, что в указанной части он не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер.

При этом доводы представителя административного ответчика о том, что установление этой функциональной зоны направлено на предотвращение строительства объектов капитального строительства, в том числе жилых домов, не может внести ясность в назначении иной функциональной зоны в виду следующего.

В обоснование установления иной функциональной зоны сторона административного ответчика ссылается на фактическую подтопляемость территории <адрес> в результате разлива реки Оби и грунтовыми водами, что создает неблагоприятные условия для жилищного строительства на данной территории.

Затопление и подтопление относятся к негативному воздействию вод (пункт 16 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации), в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению которого и ликвидации его последствий определяются границы зон затопления, подтопления; документированные сведения о таких зонах включаются в государственный водный реестр (часть 3, пункт 8 части 4 статьи 31 Водного кодекса Российской Федерации).

Решение об установлении, изменении зон затопления, подтопления принимается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Положение о зонах затопления, подтопления утверждается Правительством Российской Федерации.

В ходе рассмотрения дела стороной административного ответчика не представлено доказательств установления зон затопления, подтопления на территории города Барнаула в соответствии с вышеуказанным порядком, определении границ зон затопления, подтопления.

На запрос суда по аналогичному спору ОАО "Р. и. г. и и. р." в ответе от 06 октября 2020 года N 886 сообщило о том, что заказчиком генерального плана какие - либо документы в части границ (площади, оценки) территории, подверженной затоплению в г. Барнауле, не предоставлялись.

Таким образом, суд находит не отвечающим требованиям определенности положения Генерального плана г. Барнаула в части установления иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, что допускает неоднозначное толкование его содержания и носит неопределенный характер.

Следовательно, в отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесение земельного участка по <адрес>, которым владеет административный истец, к территориальной зоне открытых пространств (Р5).

Кроме того, согласно статье 81 Правил землепользования г. Барнаула предусмотрен градостроительный регламент для территориальной зоны открытых пространств (Р5), которой к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, отнесены: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, водные объекты, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования, запас; к условно разрешенному виду использования - обеспечение внутреннего правопорядка; к вспомогательному виду разрешенного использования - благоустройство территории.

Наличие градостроительного регламента свидетельствует о том, что земельные участки и объекты капитального строительства, находящиеся в территориальной зоне открытых пространств (Р5), вовлечены в градостроительную деятельность, которая согласно статье 1 ГрК РФ подразумевает не только деятельность по строительству новых жилых домов и объектов капитального строительства, но и деятельность по развитию территорий, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Таким образом, административные исковые требования К. Д.Н. подлежат удовлетворению, приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования г. Барнаула в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р5) на земельный участок административного истца - признанию недействующими, поскольку создают неопределенность правового режима земельного участка административного истца.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Принимая во внимание, что нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта было отказано административному истцу в реализации его прав, суд признает нормативный правовой акт не действующим в части со дня вступления решения в законную силу.

На основании части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул".

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административные исковые требования К. Д.Н. удовлетворить.

Признать приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок, расположенный по адресу: <адрес>, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение изготовлено 06 апреля 2022 года.