Решение Курганского областного суда от 29 июня 2020 г. по делу N 3а-84/2020 О признании недействующим решения Шадринской городской Думы Курганской области от 19.02.2019 N 406 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Шадринска"

Решение Курганского областного суда от 29 июня 2020 г. по делу N 3а-84/2020

ГАРАНТ:

Кассационным определением СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 9 июня 2021 г. по делу N 8а-7432/2021[88а-8546/2021] настоящее решение и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 октября 2020 г. оставлены без изменения, кассационная жалоба ЗАО "Универмаг" - без удовлетворения

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 октября 2020 г. по делу N 3а-84/2020 настоящее решение оставлено без изменения, апелляционная жалоба ЗАО "Универмаг" - без удовлетворения

Курганский областной суд в составе:

председательствующего судьи Пшеничникова Д.В.

при секретаре Ш.

с участием прокурора областной прокуратуры Поляковской И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 29 июня 2020 г. в г. Кургане Курганской области административное дело по административному исковому заявлению Закрытого акционерного общества "Универмаг" к Шадринской городской Думе об оспаривании в части Правил землепользования и застройки г. Шадринска,

установил:

решением Шадринской городской Думы Курганской области от 19 февраля 2019 г. N 406 утверждены Правила землепользования и застройки г. Шадринска (далее также Правила землепользования, Правила, ПЗЗ).

Указанное решение опубликовано 27 февраля 2019 г. в N 2/14 Шадринской городской газеты "Исеть" и на официальном сайте органов местного самоуправления муниципального образования город Шадринск в сети "Интернет" (www.shadrinsk-city.ru).

В состав Правил землепользования и застройки входит Карта градостроительного зонирования территории, на которой отражены зоны с особыми условиями использования территории, в том числе отражены границы центрального историко-культурного заповедного района.

В последующем в указанные Правила решениями городской Думы вносились изменения, не затрагивающие содержания оспариваемых положений Карты градостроительного зонирования территории (решения городской Думы от 15 августа 2019 г. N 454, от 7 ноября 2019 г. N 488, от 3 декабря 2019 г. N 497-1, от 3 декабря 2019 г. N 497-2).

Закрытое акционерное общество "Универмаг" (далее также ЗАО "Универмаг", Общество) обратилось с административным иском к Шадринской городской Думе о признании утвержденных решением Думы N 406 Правил землепользования недействующими в части установления центрального историко-культурного заповедного района г. Шадринска и его градостроительного регламента. После неоднократных уточнений и изменений формулировок требований, в окончательном варианте административного иска, заявленного в судебном заседании 29 июня 2020 г. и принятого к рассмотрению судом, ЗАО "Универмаг" просило признать недействующими положения ПЗЗ, определяющие состав, режим и границы центрального историко-культурного заповедного района, закрепленные в разделе "Дополнительные градостроительные регламенты по условиям охраны памятников истории и архитектуры" (до раздела "Зоны регулирования застройки") и на Карте границ зон с особыми условиями использования территории Правил землепользования.

Заявленные административные исковые требования Общество обосновывало тем, что нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит приводимым в административном иске положениям федерального законодательства в области охраны объектов культурного наследия, имеющим большую юридическую силу, поскольку принят ответчиком с превышением своих полномочий.

Оспариваемые положения Правил противоречат, по мнению заявителя, нормам ст. 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Российской Федерации", а границы центрального историко-культурного заповедного района установлены городской Думой произвольно, в нарушение Положения о зонах охраны объектов культурного наследия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972; применение органами власти указанных положений Правил нарушает права и интересы ЗАО "Универмаг", препятствуя окончанию начатого ремонта здания.

В судебном заседании представитель административного истца Г., действующий на основании доверенности, на уточненных в судебном заседании 29 июня 2020 г. требованиях административного иска настаивал по доводам, в нем изложенным, полагая, что недействующим подлежит признанию как установление в Правилах центрального историко-культурного заповедного района, так и неразрывно связанного с этим понятием режима (регламента) использования данной территории. Ссылаясь на представленные в дело фотоматериалы, полагал, что как таковой историко-культурный заповедный район в центральной части г. Шадринска вовсе отсутствует, поскольку градостроительная и архитектурная деятельность осуществляется органами власти и местного самоуправления избирательно, разрешения на строительство в указанном районе и согласования внешнего облика зданий и сооружений выдаются произвольно, без какого-либо учета архитектурного и исторического облика города и отдельных строений, являющихся памятниками архитектуры, в том числе федерального значения.

Представитель административного ответчика - Шадринской городской Думы Курганской области Ч., действующий на основании Устава муниципального образования, просил в удовлетворении административного иска отказать, полагая, что процедура принятия и обнародования нормативного акта была городской Думой соблюдена, противоречий Правил в оспариваемой части нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, не имеется.

Представитель заинтересованного лица - Главы г. Шадринска К., действующая на основании доверенности, возражала против удовлетворения административного иска по доводам, приводимым в письменных возражениях.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Поляковской И.В., полагавшей необходимым оставить административный иск без удовлетворения, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов муниципального, городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения муниципального (городского) округа.

Согласно части 1 статьи 1 Устава муниципальное образование г. Шадринск наделено статусом городского округа, установленного Законом Курганской области от 6 июля 2004 г. N 419 "О наделении муниципальных образований статусом городского округа, муниципального района, сельского поселения, городского поселения, о месте нахождения представительных органов муниципальных районов, сельских поселений, об установлении наименований представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований)".

В соответствии с Уставом муниципального образования представительным органом муниципального образования города Шадринска является Шадринская городская Дума; согласно Уставу муниципального образования городская Дума состоит из 24 депутатов.

В силу пп. 4.1 п. 10 ст. 31 Устава утверждение правил землепользования и застройки муниципального образования - город Шадринск отнесено к полномочиям Шадринской городской Думы.

Согласно части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 (особенности градостроительной деятельности в городах федерального значения) настоящего Кодекса.

При этом, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает соблюдение определенной процедуры подготовки проекта правил землепользования и застройки (ст. 31 Кодекса); обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Кодекса); Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (части 1 - 3 статьи 32 Кодекса).

Судом установлено, что оспариваемое решение N 406 принято 19 февраля 2019 г. компетентным представительным органом местного самоуправления городского округа - Шадринской городской Думой, при наличии кворума (из 24 депутатов на заседании 19 февраля 2019 г. присутствовало 19 депутатов, то есть более 50%), единогласно, в надлежащей форме решения (л.д. 193 - 197); нормативный правовой акт опубликован в газете "Исеть" (т. 2 л.д. 58) в соответствии с п. 5 ст. 60 Устава муниципального образования (в ред. Устава, действовавшей на дату принятия оспариваемых Правил землепользования).

Требования к процедуре подготовки и Принятия правил землепользования и застройки, регламентированной Градостроительным кодексом Российской Федерации, подтверждаются письменными материалами дела (т. 2 л.д. 2 - 57, 59 - 66, 133 - 166), не оспариваются стороной административного истца и признаются судом соблюденными.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие оспариваемых Правил землепользования и застройки, обязательность формы, процедуры его подготовки, принятия и введения в действие Шадринской городской Думой при издании оспариваемого решения от 19 февраля 2019 г. N 406 были соблюдены.

Как установлено судом и следует из материалов административного дела, ЗАО "Универмаг" на праве собственности принадлежат земельный участок и здание общей площадью 1582,4 кв. м, расположенные по адресу: <адрес>.

Принадлежащее ЗАО "Универмаг" здание, не являющееся памятником истории и архитектуры, расположено в границах нормативно закрепленной в ПЗЗ и отраженной на Карте градостроительного зонирования территории центрального историко-культурного заповедного района, где соседствует (примыкает справа) с объектом культурного наследия "Здание благородного собрания", включенного в Государственный реестр объектов национального и культурного достояния Курганской области (т. 1 л.д. 237, т. 2 л.д. 100).

В ходе производства в январе 2020 г. ремонтных работ и устройства на здании универмага вентилируемого фасада из алюминиевых композитных плит в отношении ЗАО "Универмаг" и его должностных лиц органами местного самоуправления и прокуратуры инициированы проведение проверок, привлечение к административной ответственности и обращение в суд с целью понуждения заявителя к демонтажу устанавливаемых им конструкций и восстановлению фасада здания, мотивированные, в том числе нарушением Обществом оспариваемых им в рамках настоящего административного дела положений Правил землепользования и застройки г. Шадринска.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что применением оспариваемых Правил непосредственно затрагиваются права и интересы ЗАО "Универмаг".

Вместе с тем, судом не усматривается оснований для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим, поскольку его противоречия федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не выявлено.

Судом установлено, что Правилами землепользования и застройки г. Шадринска в части III "Градостроительные регламенты города Шадринска" предусмотрен раздел "Дополнительные градостроительные регламенты по условиям охраны памятников истории и архитектуры", определяющие правовой режим зон с особыми условиями использования территорий.

В частности, указанным разделом Дополнительных регламентов предусмотрено отображение на Карте градостроительного зонирования территории центрального историко-культурного заповедного района - части городской территории с исторически ценной застройкой, сосредоточившей в себе ряд ценнейших памятников истории и архитектуры с конца XVIII и до начала XX вв., территория которой ограничена: с севера - <адрес>, с запада - <адрес>, с востока - <адрес>, частично <адрес> полка, с юга - поймой <адрес>.

На Карте границ зон с особыми условиями использования территории данная местность обозначена сплошной красной линией (т. 2 л.д. 69, 70).

Помимо описания границ территории центрального историко-культурного заповедного района (далее также ЦИКЗР, заповедный район) раздел "Дополнительные градостроительные регламенты по условиям охраны памятников истории и архитектуры" содержит описание режима использования территории ЦИКЗР (до раздела "Зоны регулирования застройки" включительно), а именно:

1) территория центрального историко-культурного заповедного района подразделяется на участки зон охраны, включающие усадьбы памятников и примыкающих к ним улиц, площадей, парков, бульваров, непосредственно связанных с их восприятием и обозрением и участки, свободные от застройки или занятые фоновыми строениями, где при соблюдении строгих регламентаций возможно осуществление нового строительства;

2) на территории зон охраны оберегается историческая планировка, резервируются возможности восстановления ее утраченных элементов и параметров, сохраняется историческая среда и ландшафт;

3) в пределах зон охраны осуществляется расчистка внутреннего пространства кварталов от поздних дисгармоничных и малоценных строений. Производится благоустройство и озеленение территории (дисгармоничная зелень, закрывающая памятники, при этом убирается);

4) за пределы зоны охраны выводятся промышленные предприятия, ремонтные мастерские, склады, гаражи;

5) на территории зон охраны обеспечивается благоприятная гидрологическая обстановка, чистота воздушного бассейна и защита от динамических воздействий;

6) на территории зон охраны по согласованию с органами охраны памятников допускается осуществление регенерации существующего жилого и общественного фонда, консервации и реставрации памятников и составляющих исторически ценную среду зданий;

7) на территории зон охраны включающих деревянную застройку осуществляются специальные мероприятия по обеспечению противопожарной безопасности, пожаротушению и предупреждению появления и распространения грибка и гнилостных процессов.

На территории зон охраны не допускается:

1) всякое нарушение планировочной структуры;

2) новое строительство, кроме участков свободных от застройки;

3) создание транспортных сооружений и развязок и других инженерных сооружений, нарушающих исторический облик города;

4) прокладка воздушных линий электропередач, надземных теплотрасс, газопроводов, водоводов и других инженерных сооружений, не отвечающих условиям исторической среды;

5) при застройке участков свободных от застройки или занятых фоновыми строениями и примыкающих к памятникам архитектуры учитываются интересы памятников, их естественного окружения и восприятия, в частности, соответствие масштабов стоящих рядом сооружений и принципов размещения, оформление фасадов в соответствии с архитектурным решением фасадов прилегающих зданий, использование типичного строительного материала;

6) производство земляных, строительных работ, а также хозяйственная деятельность без разрешения органа охраны памятников;

7) размещение промышленных, сельскохозяйственных, транспортно-складских и других сооружений, создающих грузовые потоки, загрязняющие воздушный бассейн, а также опасных в пожарном и взрывоопасном отношении предприятий.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также ЗК РФ) предусматривается возможность установления 28 видов зон с особыми условиями использования территорий, в том числе зон охраны объектов культурного наследия (1), защитных зон объекта культурного наследия (2).

В соответствии с ч. 1 ст. 106 ЗК РФ, ч. 4 ст. 34 Федерального закона от 25 мая 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" положение о зоне с особыми условиями использования территорий - Положение о зонах охраны объектов культурного наследия утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972, которым регламентируются порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и земельных участков и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона N 73-ФЗ следует читать как "от 25 июня 2002 г."

Также указанным Положением определена компетенция органов государственной власти в вопросах разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, не предусматривающая принятия правовых актов в данной сфере органами местного самоуправления.

Согласно утвержденному Положению информация об утвержденных границах зон охраны объекта культурного наследия (объединенной зоны охраны) с перечнем координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах данных зон в обязательном порядке направляется в орган кадастрового учета для внесения в ЕГРН.

Границы зон охраны объекта культурного наследия (объединенной зоны охраны), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон обязательно учитываются и отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории после их утверждения в порядке, установленном данным Положением.

Вместе с тем, суд не усматривает противоречий оспариваемых ЗАО "Универмаг" положений приведенным выше нормам федерального законодательства, поскольку закрепленная ПЗЗ г. Шадринска и отраженная на Карте градостроительного зонирования территория центрального историко-культурного заповедного района, во-первых, не является зоной с особыми условиями использования территорий по смыслу, придаваемому этому понятию действующим федеральным законодательством и исходя из буквального содержания режима использования территорий в границах ЦИКЗР, подразделяемых на участки зон охраны (для которых собственно и установлены все перечисленные в пунктах с 1 по 7 раздела дефиниции, императивы, ограничения и запреты) и участки, свободные от застройки (памятниками истории и архитектуры) или занятые фоновыми строениями, деятельность на которых указанным разделом никак не регламентирована.

Во-вторых, если говорить о ЦИКЗР, как зоне с особыми условиями использования территории применительно к участкам зон охраны, то следует отметить, что указанный раздел ПЗЗ лишь дословно воспроизводит содержание текстовой части Проекта зон охраны памятников истории и культуры г. Шадринска, а также повторяет ранее установленные границы территории ЦИКЗР, имеющие положительное экспертное заключение и согласование с Министерством культуры Российской Федерации (т. 2 л.д. 106 - 132).

При этом, границы зоны охраны объектов культурного наследия г. Шадринска, включенных в Государственный реестр объектов национального и культурного достояния Курганской области, утверждены постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 9 апреля 2003 г. N 81 (т. 2 л.д. 101 - 104) в соответствии с законодательством, действовавшим до внесения Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" соответствующих изменений в градостроительный и земельный кодексы и до утверждения Правительством Российской Федерации 12 сентября 2015 г. Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Следовательно, в силу п. 1 ч. 8, ч. 9 ст. 26 Федерального закона N 342-ФЗ такая зона с особыми условиями использования территории (зона охраны) считается установленной до 1 января 2025 г. без внесения сведений о ней в ЕГРН.

Постановление Администрации (Правительства) Курганской области от 9 апреля 2003 г. N 81 "Об утверждении границ зоны охраны объектов культурного наследия и включении объектов культурного наследия г. Шадринска в Государственный реестр объектов национального и культурного достояния Курганской области" является действующим, в установленном законом порядке не отменено, не изменено и не оспорено заинтересованными лицами.

До принятия оспариваемых ПЗЗ г. Шадринска утвержденные постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 9 апреля 2003 г. N 81 границы зон охраны объектов культурного наследия и отмеченная на схеме границ охраны территория историко-культурного заповедного района (приложение 1 к постановлению от 9 апреля 2003 г. N 81) нашли свое отражение на схеме Генерального плана г. Шадринска, утвержденного решением Шадринской городской Думы от 15 декабря 2009 г. N 1101 (т. 2 л.д. 200 - 202), что соответствует положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ, закрепляющих принцип соответствия правил землепользования и застройки основному документу территориального планирования - Генеральному плану.

Вопреки доводам административного иска ПЗЗ г. Шадринска не определяют спорную территорию историко-культурного заповедного района в качестве единого объекта культурного наследия, не устанавливают в отношении данной территории самостоятельную зону охраны либо объединенную зону охраны объектов культурного наследия, расположенных в границах ЦИКЗР, из чего ошибочно исходит сторона административного истца, ссылаясь на приводимые в административном иске обстоятельства нарушения прав ЗАО "Универмаг".

Таким образом, суд приходит к выводу, что воспроизведение в ПЗЗ г. Шадринска оспариваемых положений, повторяющих текстовую и графическую часть Проекта зон охраны памятников истории и культуры г. Шадринска, утвержденных постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 9 апреля 2003 г. N 81, требованиям федерального законодательства не противоречит.

Суд констатирует справедливость высказываний представителя ЗАО "Универсал" относительно действительной ценности архитектурного облика центральной части г. Шадринска, сформированного современной застройкой.

Тем не менее, приводимые представителем в этой части доводы и доказательства (фотоматериалы) не имеют прямого отношения к существу рассматриваемого спора и не могут быть положены в основу признания оспариваемого нормативного правового акта противоречащим федеральному законодательству и недействующим.

С учетом изложенного основания к удовлетворению административного иска ЗАО "Универмаг" у суда отсутствуют.

В соответствии с требованиями пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об обязательном опубликовании решения суда или сообщения о его принятии, а также принимая во внимание действующие положения Устава муниципального образования город Шадринск, устанавливающего, что официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов муниципального образования - город Шадринск считается публикация их полного текста в газете "Исеть", суд определяет опубликовать сообщение о принятом решении в городской газете "Исеть" в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

В связи с отказом в удовлетворении административного иска понесенные ЗАО "Универмаг" судебные расходы в виде уплаченной при обращении в суд государственной пошлины в сумме 4500 руб. на основании положений ст. 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации возмещению не подлежат (пункт 43 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Руководствуясь ст. ст. 175 - 179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими положений, определяющих состав, режим и границы центрального историко-культурного заповедного района, закрепленных в разделе "Дополнительные градостроительные регламенты по условиям охраны памятников истории и архитектуры" (до раздела "Зоны регулирования застройки") и на Карте границ зон с особыми условиями использования территории Правил землепользования и застройки г. Шадринска, утвержденных решением Шадринской городской Думы от 19 февраля 2019 г. N 406, Закрытому акционерному обществу "Универмаг" - отказать.

Сообщение о принятом судом решении подлежит опубликованию в газете "Исеть" в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке путем подачи апелляционной жалобы во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня вынесения решения в окончательной форме через Курганский областной суд.

Судья

Д.В. Пшеничников