Решение Свердловского областного суда от 15 апреля 2022 г. N 3а-232/2022 "О признании частично недействующим пункта 1-1 статьи 2 Закона Свердловской области от 20.11.2009 N 100-ОЗ "О социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Жейновой С.И.,

при секретаре Печеркиной А.В.,

с участием прокурора Масаловой К.А.,

административного истца Мининой Ю.А.,

представителя административного ответчика Законодательного собрания Свердловской области Пенигина В.Ю.,

представителя Губернатора Свердловской области Григорьева В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Колмаковой (на момент рассмотрения дела Мининой) Юлии Анатольевны о признании не действующим в части Закона Свердловской области от 20 ноября 2009 года N 100-ОЗ "О социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области" (в редакции Закона Свердловской области от 29 июля 2021 года N 84-ОЗ),

установил:

27 октября 2009 года Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области принят, 20 ноября 2009 года Губернатором Свердловской области подписан Закон Свердловской области N 100-ОЗ "О социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области" (далее - Закон о социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области, оспариваемый нормативный правовой акт), который, согласно преамбуле, регулирует отношения, связанные с предоставлением в Свердловской области мер социальной поддержки многодетным семьям, а именно семьям, имеющим трёх или более детей, в возрасте до восемнадцати лет, в том числе детей, принятых в семью на воспитание.

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Областная газета", 24 ноября 2009 года N 354-357, "Собрание законодательства Свердловской области", 2 февраля 2010 года, N 11 (2009), ст. 1624.

На момент рассмотрения дела судом Закон о социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области действует в редакции Закона Свердловской области от 29 июля 2021 года N 84-ОЗ.

Законом Свердловской области от 16 июля 2012 года N 68-ОЗ (в редакции Законов Свердловской области от 3 марта 2020 года N 21-ОЗ, от 29 июля 2021 года N 84-ОЗ), статья 2 Закона о социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области дополнена пунктом 1-1:

"Для многодетной семьи в связи с рождением (усыновлением) после 31 декабря 2012 года третьего ребенка или последующих детей настоящим Законом устанавливается мера социальной поддержки - ежемесячная денежная выплата до достижения таким ребенком возраста трех лет в размере, равном установленной в Свердловской области величине прожиточного минимума для детей.

Мера социальной поддержки, предусмотренная в части первой настоящего пункта, предоставляется многодетной семье, имеющей среднедушевой доход, не превышающий двукратной величины прожиточного минимума трудоспособного населения, установленной в Свердловской области на год обращения за предоставлением указанной меры социальной поддержки".

Колмакова (на момент рассмотрения дела Минина) Ю.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнения заявленных требований (т. 2 л.д. 239-241) просила признать не действующим пункт 1-1 статьи 2 Закона о социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области (в редакции от 29 июля 2021 года N 84-ОЗ), возложить на Законодательное Собрание Свердловской области обязанность принять новый нормативный правовой акт, регламентирующий вопросы предоставления ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики" (далее также - Указ от 7 мая 2012 года N 606).

Требования мотивировала тем, что оспариваемой нормой в Свердловской области произвольно ограничен круг лиц, имеющих право на выплату в виде социальной поддержки, по сравнению с субъектами, определенными Указом от 7 мая 2012 года N 606.

В судебном заседании Минина Ю.А. уточненные требования административного искового заявления поддержала, просила удовлетворить.

Представитель административного ответчика Законодательного собрания Свердловской области Пенигин В.Ю., представитель Губернатора Свердловской области Григорьев В.В. в судебном заседании возражали против удовлетворения административного иска, поддержав доводы письменных возражений (т. 1 л.д. 37-42, 71-75, т. 2 л.д. 195-197, 223-227), указали, что нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в надлежащей форме, официально опубликован, не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу.

Представитель заинтересованного лица Территориального отраслевого исполнительного органа государственной власти - Управление социальной политики Министерства социальной политики Свердловской области N 23 в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом, направил заявление, в котором просил рассмотреть дело в свое отсутствие.

На основании части 2 статьи 150, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд определил рассмотреть административное дело в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Масаловой К.А., полагавшей, что заявленные требования подлежат частичному удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из разъяснений, содержащихся в абзаце первом пункта 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50), следует, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применён этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как следует из административного иска, Колмакова Ю.А. мотивировала свои требования тем, что оспариваемая региональная норма ограничивает круг субъектов, имеющих право на получение меры социальной поддержки в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики", вследствие чего она необоснованно, по ее мнению, исключена из числа участников регулируемых данной нормой отношений.

Из материалов дела следует, что пункт 1-1 статьи 2 Закона о социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области введен в действие, в том числе, во исполнение предписаний Указа от 7 мая 2012 года N 606.

Иное нормативное регулирование во исполнение Указа от 7 мая 2012 года N 606 в Свердловской области отсутствует, и Свердловская область получает субвенции из федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств, возникающих при реализации мер социальной поддержки, установленных данным Указом.

Минина Ю.А. относится к числу лиц, родивших троих детей (первый ребенок родился <дата> года, второй ребенок родился <дата> года рождения, третий ребенок родился <дата> года, но не относится к членам многодетных семей, имеющих трех и более детей (в связи со смертью первого ребенка).

В связи с отсутствием статуса многодетной семьи административному истцу было отказано в предоставлении мер социальной поддержки.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

При разрешении заявленных требований по существу применительно к положениям пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом обязанность доказывания названных обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

Законодательное Собрание Свердловской области как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта в соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьями 29, 31 Устава Свердловской области осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Во исполнение вышеизложенных положений федерального законодательства и в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, 27 октября 2009 по инициативе группы депутатов принят Закон о социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области, наделенных правом законодательной инициативы, 20 ноября 2009 года подписан Губернатором Свердловской области.

Законом Свердловской области от 16 июля 2012 года N 68-ОЗ, опубликованным в изданиях "Областная газета" 17 июля 2012 года N 281-282, "Собрание законодательства Свердловской области", 9 октября 2012 года, N 7-4 (2012), ст. 1213, статья 2 Закона о социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области дополнена пунктом 1-1.

Закон Свердловской области от 29 июля 2021 года N 84-ОЗ "О внесении изменения в статью 2 Закона Свердловской области "О социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области", принят Законодательным Собранием Свердловской области 27 июля 2021 года, опубликован в издании "Областная газета", 31 июля 2021 года N 138, на официальном интернет-портал правовой информации Свердловской области http://www.pravo.gov66.ru, 31 июля 2021 года, на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 3 августа 2021 года.

Изложенные обстоятельства позволяют суду сделать вывод, что оспариваемый в части нормативный правовой акт, принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия, порядка принятия и введения его в действие, а также официального опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Проверяя оспариваемую норму нормативного правового акта на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; материнство и детство, семья находятся под защитой государства; каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе для воспитания детей (часть 2 статьи 7, часть 1 статьи 38, часть 1 статьи 39).

Приведенным положениям Конституции Российской Федерации корреспондируют предписания Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года), которая, опираясь на принцип приоритета интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни, обязывает подписавшие ее государства принимать все законодательные и административные меры к тому, чтобы обеспечить детям необходимые для их благополучия защиту и заботу (преамбула, пункт 2 статьи 3).

Государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, направленная в том числе на повышение уровня рождаемости (за счет рождения в семьях второго и последующих детей), предполагает, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, наличие правовых механизмов, которые обеспечивали бы институту семьи эффективную защиту, адекватную целям социальной и экономической политики Российской Федерации на конкретно-историческом этапе, а также уровню экономического развития и финансовым возможностям государства (постановления от 22 марта 2007 года N, от 15 декабря 2011 года N, от 6 декабря 2012 года N 31-П).

Защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесены к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя с учетом предписаний статей 7 и части 1 статьи 38 Конституции Российской Федерации свои дискреционные полномочия в этой сфере, предусмотрел меры социальной защиты граждан, имеющих детей, к числу которых относится выплата государственных пособий, в частности пособий в связи с рождением и воспитанием детей. Единая система таких пособий, обеспечивающая гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства, установлена Федеральным законом от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", предусматривающим возможность принятия органами власти субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих дополнительные виды материальной поддержки семей с детьми (статья 2).

Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года N 1351 утверждена Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, в соответствии с которой целью демографической политики государства на данном этапе является стабилизация численности населения, одной из задач, способствующих достижению данной цели, является повышение уровня рождаемости (увеличение суммарного показателя рождаемости в 1,5 раза) за счет рождения в семьях второго ребенка и последующих детей, решение которой включает в себя усиление государственной поддержки семей, имеющих детей.

В целях реализации демографической политики Российской Федерации Указом Президента от 7 мая 2012 года N 606 рекомендовано высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации установить до 1 июля 2012 года нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату в размере определенного в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума для детей, назначаемую в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет (пункт 2).

Этим же Указом установлена обязанность Правительства Российской Федерации с 2013 года софинансировать за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета расходные обязательства субъектов Российской Федерации, возникающие при назначении выплаты, предусмотренной пунктом 2 поименованного Указа, в тех субъектах Российской Федерации, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости не превышает 2 (подпункт "в" пункта 1).

Распоряжениями Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2017 года N 2565-р, от 24 августа 2018 года N 1747-р, от 10 декабря 2019 года N 2968-р, от 23 сентября 2020 года N 2433-р, от 11 августа 2021 года N 2218-р Свердловская область включена в перечень субъектов Российской Федерации, где рождаемость ниже указанного значения, и в отношении которых, в 2018, 2019, 2020, 2021 годах за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета осуществляется софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при установлении нуждающимся в поддержке семьям ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 поименованного выше Указа.

С 1 января 2020 года софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, осуществляется независимо от величины суммарного коэффициента рождаемости.

Как установлено судом в ходе рассмотрения дела и не оспаривалось представителями административных ответчиков, отдельного нормативного регулирования отношений, вытекающих из Указа от 7 мая 2012 года N 606 на территории Свердловской области не издавалось, при этом в целях реализации данного Указа статья 2 Закона о социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области дополнена пунктом 1-1 следующего содержания:

Для многодетной семьи в связи с рождением (усыновлением) после 31 декабря 2012 года третьего ребёнка или последующих детей настоящим Законом устанавливается мера социальной поддержки - ежемесячная денежная выплата до достижения таким ребенком возраста трёх лет в размере, равном установленной в Свердловской области величине прожиточного минимума для детей.

Порядок предоставления многодетной семье в связи с рождением (усыновлением) третьего ребенка или последующих детей ежемесячной денежной выплаты утвержден Постановлением Правительства Свердловской области от 30 ноября 2012 года N 1365-ПП "О реализации Закона Свердловской области от 20 ноября 2009 года N 100-ОЗ "О социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области" в части предоставления многодетной семье ежемесячной денежной выплаты" (далее - Порядок).

Согласно подпункту 1 пункта 4 Порядка к заявлению на предоставление ежемесячной денежной выплаты должно прилагаться, в том числе удостоверение многодетной семьи Свердловской области, а его отсутствие в соответствии с пунктом 7 Порядка влечет отказ в принятии заявления и отказ в предоставлении государственной услуги в связи с рождением (усыновлением) третьего ребенка и последующих детей.

Таким образом, введенный пункт 1-1 статьи 2 Закона о социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области ограничил круг лиц, имеющих право претендовать на данную выплату, отдельными субъектами, в частности, обладающими статусом многодетной семьи.

При этом по смыслу Указа от 7 мая 2012 года N 606 целью установления ежемесячной денежной выплаты за счет федеральных и региональных бюджетных средств является материальная поддержка исключительно нуждающихся семей, проживающих в субъектах Российской Федерации с неблагоприятной демографической ситуацией и включенных в перечень субъектов Российской Федерации, где величина суммарного коэффициента рождаемости не превышает 2, при условии рождения в таких семьях после 31 декабря 2012 года третьего или последующих детей.

При этом право нуждающейся семьи на получение мер социальной поддержки не ставится в зависимость от наличия иных условий, таких как возраст первого и (или) второго ребенка, смерть предыдущих детей, наличие статуса многодетной семьи.

Таким образом, иное толкование и применение Указа от 6 мая 2012 года N 606, принятого в развитие Концепции демографической политики в Российской Федерации и направленного на стимулирование рождаемости, повлечет предоставление предусмотренной им ежемесячной денежной выплаты только многодетным семьям, исключая при этом других лиц, нуждающихся в государственной социальной поддержке семей.

Учитывая, что предоставление ежемесячной денежной выплаты в связи с рождением третьего и последующих детей предусмотрено за счет совместного финансирования из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, критерии ее предоставления определены Указом от 7 мая 2012 года N 606, орган государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе произвольно осуществлять правовое регулирование условий ее назначения и ограничивать адресатов данной меры социальной поддержки только семьями, имеющими в своем составе трех и более несовершеннолетних детей, и обладающих статусом многодетной семьи.

Аналогичная правовая позиция содержится в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2019 года N 49-АПА19-25, от 28 марта 2018 года N 58-АПГ18-1, от 11 сентября 2019 года N 31-АПА19-9.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемые положения нормативного правового акта следует признать не действующим, суд исходит из того, что оспариваемые положения применялись, порождая правовые последствия.

Указанное обстоятельство в силу разъяснений, содержащихся в абзаце 3 пункта 38 Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 является основанием для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части не действующим только со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.

В резолютивной части решения суда должно содержаться указание на опубликование в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, сообщения о принятии решения суда, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу (пункт 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Разрешая требования в части возложения на Законодательное Собрание Свердловской области обязанности принять новый нормативный правовой акт, регламентирующий вопросы предоставления ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа от 7 мая 2012 года N 606, суд исходит из следующего.

Положениями пункта 37 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 разъяснено, что право суда в силу части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации возложить обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим полностью или в части, возникает только в том случае, если выявлена недостаточная правовая урегулированность публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

При этом полномочия судов ограничены проверкой законности соответствующих актов и данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность по принятию замещающего акта.

В настоящем деле в связи с признанием судом оспариваемого нормативного правового акта не действующим в части отсутствуют основания полагать, что в результате принятия судебного акта возникнет недостаточная правовая урегулированность в сфере возникших публичных правоотношений.

При таких обстоятельствах, возложение на Законодательное Собрание Свердловской области обязанности по осуществлению нормотворческой деятельности по данному вопросу фактически означало бы вмешательство суда в его компетенцию в сфере нормотворчества, что не предусмотрено процессуальным законодательством, в связи с чем, суд не находит оснований для удовлетворения требований в данной части.

На основании части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Законодательного Собрания Свердловской области подлежит взысканию уплаченная административным истцом при обращении в суд государственная пошлина в размере 300 руб. (т. 1 л.д. 10).

Руководствуясь статьями 175-180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление Колмаковой (на момент рассмотрения дела Мининой) Юлии Анатольевны удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 1-1 статьи 2 Закона Свердловской области от 20 ноября 2009 года N 100-ОЗ "О социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области" (в редакции Закона Свердловской области от 29 июля 2021 года N 84-ОЗ) в той мере, в которой он предусматривает предоставление мер социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты только многодетным семьям при рождении в них третьего и последующих детей и только в том случае, если ранее рожденные дети являются несовершеннолетними.

В удовлетворении требований в остальной части отказать.

Сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в "Областной газете".

Взыскать с Законодательного Собрания Свердловской области в пользу Мининой Юлии Анатольевны судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 руб.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Свердловский областной суд.

Судья

С.И. Жейнова

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.