Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 29 мая 2002 г. N КА-А40/3290-02 Решение МАП РФ по факту нарушения антимонопольного законодательства, фактически содержащее предписания по организации бюджетного процесса в субъекте РФ, выходит за пределы компетенции МАП РФ и признано недействительным, т.к. действия субъекта РФ по распоряжению своей собственностью - бюджетными ресурсами не ограничивают конкуренцию на рынке финансовых услуг, и сосредоточение в некоторых кредитных учреждениях счетов бюджетных организаций не нарушает правил антимонопольного законодательства

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 29 мая 2002 г. N КА-А40/3290-02

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 18.02.2002 признано недействительным решение Комиссии МАП Российской Федерации от 29.11.2001 в части, касающейся постановления Правительства Москвы от 07.12.99 N 1122 и распоряжения Премьера Правительства Москвы от 20.04.2000 N 377-РП.

В апелляционном порядке дело не рассматривалось.

В кассационной жалобе МАП России просит об отмене вышеназванного судебного акта по основаниям неправильного применения арбитражным судом норм материального права, а именно: ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст.ст. 12, 13 ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", ст.ст. 17, 162, 163 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Проверив материалы дела, выслушав представителя заявителя, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителей Правительства Москвы и привлеченного к участию в деле в качестве 3-го лица АК "ММБ-Банк Москвы" (далее - Банк Москвы), возражавших против отмены обжалуемого акта суда, считая его законным и обоснованным, суд кассационной инстанции не находит оснований к отмене решения Арбитражного суда г. Москвы от 18.02.2002 по делу N А40-328/02-120-3, вынесенного в соответствии с требованиями закона и фактическими обстоятельствами дела.

В связи с принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации и в целях упорядочения перехода на казначейский метод исполнения бюджета города Москвы Правительство Москвы 17 декабря 1999 г. издало постановление N 1122 "О концепции управления бюджетными ресурсами города Москвы и ходе выполнения первоочередных мероприятий по реализации требований Закона Российской Федерации "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации", которым определило поэтапный переход на новый метод исполнения бюджета города, установив порядок и сроки такого перехода. В соответствии с этим положением с 2000 года в Главном управлении Центрального банка Российской Федерации открываются доходные счета бюджета г. Москвы с концентрацией всех расходных счетов бюджета города в 2-х банках, имеющих контрольный пакет акций в государственной собственности, - Банке Москвы и Московском банке Сбербанка России.

Во исполнение названного постановления и в целях оптимизации расчетов между организациями, входящими в систему городского хозяйства Премьером Правительства Москвы издано распоряжение от 20.04.2000 N 377-РП "О переводе счетов государственных ресурсоснабжающих организаций и организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его эксплуатацию (ДЭЗ, РЭУ, РЭП, ГРЭП) в АК "Московский муниципальный банк - Банк Москвы".

По фактам издания вышеназванных актов Комиссия МАП России возбудила производство по делу N 12/890-01, усмотрев в действиях Правительства Москвы нарушения антимонопольного законодательства, выразившихся в создании необоснованно благоприятных условий для Банка Москвы и в привлечении коммерческих банков к обслуживанию бюджетных счетов города без проведения открытого конкурса, в том числе аффилированных с Правительством Москвы, и решением от 29.11.2001 признала эти действия нарушающими ст.ст. 12, 13 ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (Закон о конкуренции). Этим же решением антимонопольный орган предписал Правительству Москвы отменить распоряжение от 20.04.2000 N 377-РП в части создания льготных условий отдельным кредитным организациям и привлечения коммерческих банков для обслуживания бюджетных счетов без проведения открытого конкурса и привести в соответствие с названным Законом постановление от 07.12.99 N 1122 (в том числе п. 17) и утвержденную этим постановлением Концепцию управления бюджетными ресурсами города Москвы (в том числе п. 2.6) путем внесения в эти акты изменений. В соответствии с п. 6 решения Правительство Москвы должно было подготовить и согласовать в МАП России порядок проведения открытого конкурса по привлечению кредитных организаций для обслуживания бюджетных счетов города либо перевести все бюджетные счета в территориальное казначейство Минфина России.

Правительство Москвы оспорило решение антимонопольного органа в судебном порядке.

Разрешая спор, суд первой инстанции полно и тщательно исследовал все обстоятельства дела, оценил в соответствии со ст. 59 АПК РФ, представленные сторонами доказательства в их совокупности, и пришел к правильному выводу о несоответствии оспариваемого решения требованиям действующего законодательства и нарушением при его принятии прав истца. При этом обоснованно исходил из недоказанности ответчиком обстоятельств, подтверждающих его вывод о нарушении истцом ст.ст. 12, 13 Закона о конкуренции.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалованного судебного акта.

Статья 12 Закона о конкуренции запрещает федеральным органам исполнительной власти, Центральному Банку РФ, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного управления принимать нормативные правовые акты и(или) совершать действия, ограничивающие конкуренцию на рынке финансовых услуг, направленные на создание необоснованно благоприятных условий отдельным финансовым организациям и(или) ущемляющие интересы других финансовых организаций, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.

Статьей 2 этого же Закона установлено, что он распространяется на отношения, влияющие на конкуренцию на рынке финансовых услуг и связанные с защитой конкуренции на соответствующем рынке.

Следовательно, действия органов исполнительной власти субъекта РФ по изданию актов, создающих льготные условия деятельности для отдельных финансовых организаций, подлежат антимонопольному контролю только в том случае, если они имеют своим результатом ограничение конкуренции на рынке финансовых услуг.

Однако, в нарушение ст. 53 АПК РФ, МАП России таких доказательств не представил.

Конкуренция на рынке финансовых услуг - это состязательность между финансовыми организациями, при которой их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждой из них односторонне воздействовать на общие условия предоставления финансовых услуг (ст. 3 Закона о конкуренции).

Постановлением Правительства РФ от 07.03.2000 N 194 определены условия антимонопольного контроля на рынке финансовых услуг и утверждена методика определения оборота и границ рынка финансовых услуг финансовых организаций. На основании данного постановления МАП России Приказом от 02.10.2000 N 730 утверждена соответствующая методика определения оборота банковских услуг, подлежащая применению антимонопольным органом при осуществлении контроля по соблюдению антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.

Между тем, ответчик данную методику не применил, границы и емкость регионального рынка банковских услуг в целом не определил и не выяснил положение отдельных банков на этом рынке, а также оборот финансовых услуг с учетом оборотов по привлечению финансовыми организациями денежных средств и использованию этих средств на соответствующем рынке.

Согласно ст. 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению распоряжаться своим имуществом, совершать в отношении его любые, не запрещающие законом действия.

Правительство Москвы, являясь в силу ст. 11 Устава города Москвы, утвержденного Законом г.Москвы от 28.06.95, органом исполнительной власти города, осуществляет правомочия собственника в городе Москве в отношении государственной и муниципальной собственности, в том числе в отношении средств местного бюджета.

Данные полномочия конкретизированы в положениях Федерального закона "Об основах местного самоуправления в РФ", в соответствии с которыми субъект РФ и местного самоуправления, управляя муниципальной собственностью, определяет цели, условия и порядок деятельности находящихся в их собственности учреждений и организаций.

Именно в рамках осуществления полномочий собственника было принято постановление Правительства Москвы N 1122 и распоряжение Премьера Правительства Москвы N 377-РП, поскольку данные акты касаются исключительно расчетов государственных организаций и не содержат каких-либо указаний и распоряжений относительно бюджетных счетов в городе Москве, на которых учитываются денежные средства бюджета города, как субъекта Российской Федерации.

Банк Москвы создан во исполнение распоряжения Мэра N 105-РМ от 02.03.95 специально для работы со средствами бюджета г.Москвы и обслуживания муниципальных организаций, предприятий и учреждений, что следует из учредительных документов Банка, зарегистрированных государственными органами в установленном законом порядке.

Поэтому действия субъекта РФ и муниципального образования по распоряжению своей собственностью, направленные на организацию системы управления бюджетными ресурсами города, не влияют на конкурентную ситуацию и не ограничивают конкуренцию финансовых услуг.

Ссылка ответчика на неправильное применение ст. 13 Закона о конкуренции также не свидетельствует о судебной ошибке.

Данная норма закона устанавливает необходимость проведения конкурса по отбору кредитных организаций, осуществляющих отдельные операции со средствами бюджета.

К вышеназванным актам Правительства Москвы указанная правовая норма неприменима, поскольку эти акты, относительно которых было принято решение Комиссией МАП, не регулируют порядок осуществления отдельных операций со средствами бюджета. Ведение некоторыми банками, в т.ч. Банком Москвы, счетов муниципальных предприятий и организаций законодатель не относит к "отдельным операциям со средствами бюджета", поскольку статья 13 Закона о конкуренции требований по обязательному конкурсному отбору кредитных организаций для обслуживания бюджетных счетов предприятий и организаций, являющихся собственностью города не устанавливает.

Следовательно, сосредоточение в некоторых кредитных организациях, в частности, в Банке Москвы и Московском банке Сбербанка России, счетов ряда бюджетных организаций не нарушает правил антимонопольного законодательства.

Согласно ст. 31 Бюджетного кодекса РФ органы исполнительной власти и местного самоуправления самостоятельно осуществляет бюджетный процесс на своем уровне. МАП России не является участником бюджетного процесса в силу ст. 164 БК РФ.

Давая указание о переводе всех бюджетных счетов, в территориальное казначейство Минфина России, ответчик вышел за пределы, определенные ст. 23 Закона о конкуренции, компетенции МАП России, поскольку фактически антимонопольный орган в своем решении от 29.11.2001 содержит бюджетные предписания по организации бюджетного процесса в г.Москве, устанавливая тем самым по существу порядок исполнения бюджета города.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит, что дело рассмотрено судом полно и всесторонне, с правильным применением норм материального и процессуального права.

Руководствуясь ст.ст. 175, 177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

Решение Арбитражного суда г.Москвы от 18.02.2002 по делу N А40-328/02-120-3 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.