Приложение. Доклад по итогам обобщения правоприменительной практики осуществления в 2021 году федерального государственного надзора в сфере транспортировки, хранения древесины, производства продукции переработки древесины и учета сделок с ними

Приложение
к приказу Рослесхоза
от 25.02.2022 г. N 82

Доклад
по итогам обобщения правоприменительной практики осуществления в 2021 году федерального государственного надзора в сфере транспортировки, хранения древесины, производства продукции переработки древесины и учета сделок с ними

Настоящее обобщение правоприменительной практики осуществления вида государственного контроля (надзора) проведено, и доклад подготовлен на основании статьи 47 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ).

I. Общие положения

1. Законодательные основы организации и осуществления вида государственного контроля (надзора).

С 1 июля 2021 года Рослесхозом совместно с департаментами лесного хозяйства по федеральным округам (далее - Департаменты) и подведомственными ему учреждениями осуществляется новый вид надзора - федеральный государственный надзор в сфере транспортировки, хранения древесины, производства продукции переработки древесины и учета сделок с ними (далее - надзор за оборотом древесины).

Соответствующие изменения были внесены в лесное законодательство Федеральным законом от 04.02.2021 N 3-ФЗ, принятым во исполнение Перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания по вопросам развития и декриминализации лесного комплекса от 06.11.2020 N Пр-1816.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 N 1099 (далее - постановление N 1099) утверждено Положение о надзоре за оборотом древесины, согласно которому он осуществляется Рослесхозом, его территориальными органами и подведомственными ему государственными учреждениями.

Приказом Рослесхоза от 25.08.2021 N 654 утвержден регламент их взаимодействия, определен состав учреждений и основные виды выполняемых ими работ.

Приняты практически все необходимые нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере надзора за оборотом древесины, - утверждены критерии отнесения объектов к категориям риска причинения вреда, которые используются при планировании проверок, определены индикативные показатели и ключевые показатели вида надзора, необходимые для оценки эффективности его осуществления.

Согласно части 2 статьи 96.2 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс) предметом надзора за оборотом древесины является соблюдение:

а) юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, установленных Лесным кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений в сфере транспортировки, хранения древесины, производства продукции переработки древесины и учета сделок с ними;

б) гражданами требований, установленных Лесным кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений в сфере транспортировки древесины.

Объектами надзора за оборотом древесины согласно постановлению N 1099 являются:

а) деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций в сфере транспортировки, хранения древесины, производства продукции переработки древесины и учета сделок с ними, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, предъявляемые в том числе к гражданам и организациям, осуществляющим деятельность, действия (бездействие) в сфере оборота древесины;

б) результаты деятельности граждан и организаций в сфере транспортировки, хранения древесины, производства продукции переработки древесины и учета сделок с ними - древесина и продукция ее переработки;

в) производственные объекты - места (пункты) складирования древесины (склады древесины), транспортные средства, осуществляющие перевозку древесины и продукции из нее, объекты перерабатывающей инфраструктуры, здания, строения, сооружения, земельные и лесные участки, оборудование, устройства, предметы, материалы и другие объекты, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются и к которым предъявляются обязательные требования в сфере оборота древесины.

Учет объектов контроля осуществляется в электронном виде на основании:

- сведений государственного лесного реестра, единой государственной автоматизированной информационной системы учета древесины и сделок с ней (далее - ЛесЕГАИС);

- анализа информации, получаемой в рамках межведомственного взаимодействия с Федеральной налоговой службой, Федеральной службой государственной статистики и Федеральной таможенной службой.

Таким образом, надзор за оборотом древесины осуществляется Рослесхозом в рамках предоставленной законодательством Российской Федерации компетенции, совместно с Департаментами и подведомственными ему учреждениями с 1 июля 2021 года.

2. Организационная структура осуществления вида государственного контроля (надзора)

В центральном аппарате Рослесхоза полномочия по организации и осуществлению надзора за оборотом древесины возложены на структурное подразделение Рослесхоза - Управление федерального государственного лесного надзора.

Департаменты в соответствии со схемой размещения территориальных органов Рослесхоза размещены на территории всех федеральных округов Российской Федерации (Департамент лесного хозяйства по Южному федеральному округу осуществляет свою деятельность на территории Южного и Северо-Кавказского федеральных округов).

В Департаментах созданы структурные подразделения - отделы, на которые возложены организация и осуществление надзора за оборотом древесины.

В настоящее время осуществление государственного надзора в сфере оборота древесины финансированием не обеспечено, необходимые мероприятия вынужденно осуществляются за счет средств, выделенных территориальным органам Рослесхоза без учета нового функционала, предусмотренного Федеральным законом от 04.02.2021 N 3-ФЗ.

Согласно финансово-экономическому обоснованию для реализации трудозатрат на осуществление комплекса профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий в рамках государственного надзора в сфере оборота древесины требуется 425 сотрудников в территориальные органы Рослесхоза. Данный вопрос Рослесхозом совместно с Минприроды России прорабатывается с Минфином России.

3. Лица, в отношении которых осуществляется вид государственного контроля (надзора).

В соответствии с требованиями Федерального закона N 248-ФЗ при осуществлении надзора за оборотом древесины применяется риск-ориентированный подход. Система оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении надзора за оборотом древесины урегулирована пунктами 33-36 Положения, утвержденного постановлением N 1099.

В частности, установлено, что объекты контроля относятся к категориям риска исходя из следующих критериев:

а) к высокому риску относятся объекты контроля, у которых доля древесины, заготовленной объектом контроля на основании имеющихся прав на использование лесов, составляет менее 25 процентов объема складируемой (хранимой) древесины, древесины, которая перерабатывается или является предметом сделок;

б) к среднему риску относятся объекты контроля, у которых доля древесины, заготовленной объектом контроля на основании имеющихся прав на использование лесов, составляет от 25 процентов и более объема складируемой (хранимой) древесины, древесины, которая перерабатывается или является предметом сделок;

в) к низкому риску относятся объекты контроля, у которых более 50 процентов общего объема складируемой (хранимой) древесины или древесины, которая перерабатывается или является предметом сделок, сертифицирована (имеет подтверждение цепочки поставок, свидетельствующее о повышенном уровне безопасности охраняемых законом ценностей), объекты контроля, имеющие декларацию соблюдения обязательных требований, а также объекты контроля, не отнесенные к высокой и средней категории риска.

Также установлена периодичность проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении объектов контроля в зависимости от присвоения категории риска:

а) в отношении объектов контроля, отнесенных к категории высокого риска, - 1 раз в 3 года;

б) в отношении объектов контроля, отнесенных к категории среднего риска, - 1 раз в 5 лет;

в) в отношении объектов контроля, отнесенных к категории низкого риска, - не проводятся.

Отнесение объектов контроля к категориям риска осуществляется органом государственного надзора на основе информации, предоставленной контролируемыми лицами в Федеральную службу государственной статистики, и сведений государственных информационных систем.

Отнесение объектов контроля в целях составления ежегодного плана проведения плановых проверок к категориям риска осуществляется органом государственного надзора ежегодно, по состоянию на 1 июля.

По данным ЛесЕГАИС, в 2020 году в сделках с древесиной принимали участие 52,1 тысяч лиц (юридические лица и индивидуальные предприниматели). Кроме того, в ЛесЕГАИС имеется информация о 318,4 тысячах физических лиц, осуществляющих заготовку древесины по договорам купли-продажи насаждений для собственных нужд.

Таким образом, общее количество лиц, в отношении которых предусмотрено законом осуществление надзора за оборотом древесины, по итогам 2020 года составило 370,5 тысяч.

Ежегодно количество лиц, отражающих свою деятельность в ЛесЕГАИС, увеличивается на 15-20%. Так, в 2021 году в сделках с древесиной принимали участие 50,6 тысяч лиц (юридические лица и индивидуальные предприниматели), а также заключены договоры купли-продажи лесных насаждений с 384,4 тысячами физических лиц, то есть общее количество контролируемых лиц в рамках надзора за оборотом древесины по итогам 2021 года составило 435,0 тысяч (на 17% больше, чем в 2020 году).

II. Организация и осуществление вида государственного контроля (надзора), меры государственного реагирования по его результатам

4. Организация и проведение контрольных (надзорных) мероприятий, производство по делам об административных правонарушениях.

Система контрольных (надзорных) мероприятий, основания их проведения и контрольные (надзорные) действия урегулированы положениями Федерального закона N 248-ФЗ (в том числе главами 12 и 14), а также Положением о надзоре за оборотом древесины.

Контрольные (надзорные) мероприятия в рамках надзора за оборотом древесины подразделяются на проводимые при взаимодействии и без взаимодействия с контролируемым лицом, проводимые на плановой и внеплановой основе.

На плановой основе проводятся выездные проверки.

На внеплановой основе проводятся: инспекционный визит, документарная проверка, рейдовый осмотр, выездная проверка, наблюдение за соблюдением обязательных требований, контрольная закупка.

При взаимодействии с контролируемым лицом проводятся:

- инспекционный визит (осмотр, опрос, получение письменных объяснений, инструментальное обследование, истребование документов);

- документарная проверка (получение письменных объяснений, истребование документов, экспертиза);

- рейдовый осмотр (осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, экспертиза);

- выездная проверка (осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, экспертиза);

- контрольная закупка (проводится без предварительного уведомления контролируемого лица, в ходе контрольной закупки может проводиться осмотр).

Без взаимодействия с контролируемым лицом проводится наблюдение за соблюдением обязательных требований путем мониторинга и анализа информации, содержащейся в ЛесЕГАИС.

Надзор за оборотом древесины - это новый вид федерального надзора, осуществляемый с 1 июля 2021 года. Плановые контрольные (надзорные) мероприятия в 2021 году не проводились.

По результатам проведения наблюдения за соблюдением обязательных требований в 2021 году в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 74 Федерального закона N 248-ФЗ приняты решения о проведении 20 внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий.

В 2021 году Департаментами контрольные (надзорные) мероприятия в рамках надзора за оборотом древесины осуществлялись посредством организации и проведения внеплановых выездных и документарных проверок. Так, во втором полугодии 2021 года проведено 20 внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, из них 6 внеплановых выездных проверок и 14 внеплановых документарных проверок.

Нарушения обязательных требований выявлены по результатам 10 проверок в деятельности 10 контролируемых лиц. Всего выявлено 10 правонарушений, в целях устранения которых вынесено 10 предписаний (3 предписания исполнено в установленный срок, срок исполнения еще по 7 предписаниям в 2021 году не наступил).

Выявлены нарушения контролируемыми лицами требований о внесении в ЛесЕГАИС информации о местах складирования древесины и объектах лесоперерабатывающей инфраструктуры, предусмотренных статьями 50.4-1 и 50.4-2 Лесного кодекса. Административная ответственность за указанные правонарушения в настоящее время Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрена. Законопроект, предусматривающий внесение изменений в статью 8.28.1 "Нарушение требований лесного законодательства об учете древесины и сделок с ней" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение новых обязательных требований в сфере оборота древесины, рассматривается на площадке Правительства Российской Федерации и находится в высокой степени готовности.

В целях повышения информатизации осуществления надзора за оборотом древесины в течение 2021 года эксплуатировалась государственная информационная система "Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий" (с 1 июля).

Также с 1 июля 2021 года обеспечена готовность использования подсистемы "Досудебное обжалование" государственной информационной системы "Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности".

Вместе с тем требования законодательства о государственном контроле (надзоре) при организации и проведении контрольных (надзорных) мероприятий должностными лицами Департаментов соблюдались. Решения Департаментов, действия (бездействия) их должностных лиц при организации и проведении контрольных (надзорных) мероприятий в 2021 году не обжаловались.

5. Соблюдение обязательных требований, профилактика рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Рослесхозом ведется работа по анализу совокупности обязательных требований, соблюдение которых оценивается при осуществлении надзора за оборотом древесины на предмет возможности исполнения обязательных требований их адресатами, а также возможности оценки соблюдения обязательных требований в ходе проведения контрольных (надзорных) мероприятий.

По результатам такой работы, проведенной в 2021 году, Рослесхозом актуализирован и приказом от 21.01.2022 N 16 утвержден перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении надзора за оборотом древесины.

В целях повышения информированности контролируемых лиц о содержании обязательных требований, соблюдение которых оценивается при осуществлении надзора за оборотом древесины, указанный приказ размещен на сайте Рослесхоза: (https://rosleshoz.gov.ru/activity/forest_transportation/docs?5d2ab3d701d572c98b2967el 6783а3bе).

Профилактика нарушений обязательных требований в области лесных отношений (далее - профилактика правонарушений) в 2021 году осуществлялась комплексно в соответствии с Федеральным законом N 248-ФЗ и Положением о надзоре за оборотом древесины.

Система профилактики правонарушений при надзоре за оборотом древесины состоит из следующих мероприятий:

- информирование;

- обобщение правоприменительной практики;

- объявление предостережения;

- консультирование;

- самообследование;

- профилактический визит.

В рамках информирования на сайте Рослесхоза (https://rosleshoz.gov.ru/activity/forest_transportation/docs) размещены тексты нормативных правовых актов, регулирующих вопросы осуществления надзора за оборотом древесины.

Вместе с тем в целях проведения консультирований на сайте Рослесхоза (https://rosleshoz.gov.ru/activity/forest_transportation/requirements_advice) размещена информация о контактах должностных лиц для консультирований по вопросам соблюдения обязательных требований в сфере оборота древесины.

В 2021 году Департаментами проведено 576 профилактических мероприятий, в том числе консультирование - 455 мероприятий, профилактический визит - 121 мероприятие.

Департаменты могут самостоятельно определять механизмы реализации профилактики для снижения рисков причинения вреда без нагрузки на бизнес. В целом Департаментами велись агитационно-разъяснительная работа, правовое просвещение, информирование контролируемых лиц (совещания, семинары, публичные выступления, профилактические беседы и т.п.).

Доля профилактических мероприятий в общем количестве контрольных (надзорных) мероприятий и профилактических мероприятий в 2021 году составила 96,6%: (576 / 596) х 100 = 96,6%.

Приказом Рослесхоза от 16.12.2021 N 939 утверждена программа профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в рамках надзора за оборотом древесины на 2022 год, которая размещена на официальном сайте Рослесхоза в сети "Интернет" по адресу https://rosleshoz.gov.ru/activity/forest_transportation/programm.

Программой профилактики рисков предусмотрено проведение комплекса профилактических мероприятий, предусмотренных Положением о надзоре за оборотом древесины.

Ключевые показатели надзора за оборотом древесины установлены пунктами 39-43 постановления N 1099 в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 02.02.2022 N 89:

1) соотношение общего объема древесины, вывезенной с лесосек согласно электронным сопроводительным документам на транспортировку древесины и продукции ее переработки, к общему объему заготовленной древесины, % (далее - ключевой показатель 1);

2) доля объема выбывшей из оборота древесины в общем объема древесины, учтенной в ЛесЕГАИС, % (далее - ключевой показатель 2).

Целевое значение ключевого показателя 1 в отчетном году должно быть не более 100%.

Целевое значение ключевого показателя 2 определяется исходя из ежегодного снижения значения ключевого показателя на 1%.

Следует отметить, что Федеральным законом от 04.02.2021 N 3-ФЗ введена в действие новая балансовая модель оборота древесины, базирующаяся на использовании информационной системы (ЛесЕГАИС, на смену которой придет ФГИС ЛК) и соответствующий вид федерального надзора за этой моделью - надзор за оборотом древесины.

Ключевые показатели по данному виду надзора, определенные постановлением N 1099, увязаны с технологическими операциями в сфере оборота древесины, по каждой из которых имеется отдельный имущественный документ:

рубка лесных насаждений - отчет об использовании лесов;

транспортировка древесины - электронный сопроводительный документ;

хранение древесины - отчет о балансе по складу;

переработка древесины - отчет о древесине и продукции из нее;

сделка с древесиной - декларация о сделке с древесиной.

Лесосека - это первое звено цепочки оборота древесины, место, где объем древесины в качестве имущества возникает у собственника. Ключевой показатель 1 является индикатором, отражающим соотношение всего объема вывезенной из леса древесины к общему объему заготовленной древесины в отчетном году.

Ключевой показатель 2 является индикатором последующих (после вывозки древесины из леса) звеньев цепочки оборота древесины - хранение, переработка, внутреннее потребление и экспорт древесины. Данный ключевой показатель направлен на определение объема древесины, списанного на собственные нужды организаций, технологические потери, уточненный при пересортировке - фактически выбывшая из оборота древесина. Снижение доли такой древесины в общем объеме заготовки будет свидетельствовать о большей прозрачности оборота древесины, совершенствовании методик и технологий производства продукции из нее.

Для расчета ключевых показателей надзора за оборотом древесины требуется информация из электронных сопроводительных документов (форма электронного сопроводительного документа утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 06.12.2021 N 2214 - вступило в силу с 1 января 2022 года), а также двух новых видов отчетов - отчет о балансе древесины, отчет о древесине и продукции из нее (формы данных отчетов утверждены приказами Минприроды России от 25.08.2021 N 589 и N 590 - вступили в силу с 1 марта 2022 года).

С учетом того, что нормативные правовые акты, регулирующие формат и порядок представления информации согласно новой балансовой модели оборота древесины, вступили в силу только в 2022 году (электронный сопроводительный документ, отчет о балансе древесины, отчет о древесине и продукции из нее), расчет значений ключевых показателей надзора за оборотом древесины будет возможен по результатам деятельности за 2022 год.

III. Выводы и цели на предстоящий период

В 2021 году в целях организации и проведения надзора за оборотом древесины решены следующие приоритетные задачи:

- завершены работы по утверждению списка контрольных вопросов, применяемого при проведении контрольных (надзорных) мероприятий (приказ Рослесхоза от 04.02.2022 N 36);

- актуализирован перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении Рослесхозом и его территориальными органами государственного надзора в сфере оборота древесины;

- обеспечено установление ключевых показателей и утверждение перечней индикаторов риска и индикативных показателей для надзора за оборотом древесины;

- утверждены нормативные правовые акты в сфере оборота древесины, предусмотренные Федеральным законом от 04.02.2021 N 3-ФЗ.

Кроме того, обеспечивается цифровизация и автоматизация организации и осуществления государственного надзора в сфере оборота древесины в части работы подсистемы "Досудебное обжалование" ГИС "Типовое облачное решение для автоматизации контрольной (надзорной) деятельности", ФГИС ЕРКНМ и ЕРВК.

Приоритетными задачами на 2022 год являются:

- минимизация контрольной (надзорной) (административной) нагрузки на хозяйствующих субъектов и приоритизация профилактических мероприятий;

- продолжение обеспечения цифровизации и информатизации надзора за оборотом древесины;

- увеличение количества профилактических мероприятий и повышение доли контролируемых лиц, в отношении которых проведены профилактические мероприятия, от общего числа контролируемых лиц;

- достижение целевых значений ключевых показателей результативности и эффективности надзора за оборотом древесины.