Приложение. Основные направления государственной долговой политики Санкт-Петербурга на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов

Приложение
к постановлению
Правительства Санкт-Петербурга
от 28.09.2022 N 890

Основные направления
государственной долговой политики Санкт-Петербурга на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов

1. Итоги реализации государственной долговой политики Санкт-Петербурга в 2021 - 2022 годах

Основной задачей государственной долговой политики Санкт-Петербурга (далее - долговая политика Санкт-Петербурга) в прошедшем периоде являлось своевременное исполнение долговых обязательств Санкт-Петербурга.

В 2021 году государственные заимствования не осуществлялись в связи с отсутствием потребности.

В связи с поступлением дополнительных доходов в бюджет Санкт-Петербурга в 2021 году вследствие роста финансовых результатов деятельности предприятий и организаций Санкт-Петербурга Комитет финансов Санкт-Петербурга планировал выкупить часть долга по находящимся в обращении выпускам государственных облигаций Санкт-Петербурга в соответствии с подходами, рекомендованными Министерством финансов Российской Федерации.

По итогам процедуры досрочного выкупа государственных облигаций Санкт-Петербурга, организованной в декабре 2021 года на торгах, проводимых публичным акционерным обществом "Московская Биржа ММВБ - РТС", досрочный выкуп облигаций не производился из-за отсутствия устраивающих Комитет финансов Санкт-Петербурга предложений владельцев облигаций.

На 01.01.2022 государственный долг Санкт-Петербурга составил 85,0 млрд. руб. или 10,7 процента к годовому объему доходов бюджета Санкт-Петербурга без учета безвозмездных поступлений. Весь объем государственного долга Санкт-Петербурга в 2021 году составляли обязательства по государственным облигациям Санкт-Петербурга.

По результатам проведения оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации в 2021 году, проведенной Министерством финансов Российской Федерации, Санкт-Петербург отнесен к группе субъектов Российской Федерации с высоким уровнем долговой устойчивости.

Президентом Российской Федерации в послании Федеральному Собранию от 21.04.2021 была анонсирована крупнейшая инициатива последних лет, направленная на социально-экономическое развитие регионов - бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов (далее - инфраструктурные бюджетные кредиты).

Инфраструктурные бюджетные кредиты предоставляются на срок не менее 15 лет по ставке 3,0 процента годовых с условиями их погашения ежегодно равными долями начиная с третьего года предоставления инфраструктурного бюджетного кредита и возможностью их досрочного погашения.

По итогам отбора проектов в рамках лимитов инфраструктурных бюджетных кредитов президиумом (штабом) Правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации (далее - Правительственная комиссия) (протокол заседания Правительственной комиссии от 09.09.2021 N 41) было принято решение о поддержке следующих проектов, реализуемых в Санкт-Петербурге, на общую сумму 24,1 млрд. руб.:

транспортная развязка автомобильной дороги "Западный скоростной диаметр" в районе Шкиперского протока (сроки реализации проекта 2021 - 2024 годы);

подключение Западного скоростного диаметра (севернее развязки с Благодатной улицей) к Широтной магистрали скоростного движения с устройством транспортной развязки с Витебским проспектом (сроки реализации проекта 2020 - 2024 годы);

приобретение подвижного состава: 169 трамвайных вагонов для Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия городского электрического транспорта для обновления парка подвижного состава в рамках Программы развития городского электрического транспорта (сроки реализации проекта 2022 - 2023 годы).

В целом, реализация указанных проектов позволит улучшить условия для ведения бизнеса и жизни горожан и, как следствие, получить дополнительные доходы в бюджет Санкт-Петербурга.

В 2022 году выборка инфраструктурного бюджетного кредита составит 9,7 млрд. руб., в 2023 году - 14,5 млрд. руб.

В 2022 году российская экономика и финансовый рынок столкнулись с широким спектром вызовов, обусловленных беспрецедентным в истории санкционным давлением.

Введенные иностранными государствами санкционные ограничения привели к усилению волатильности валютного курса, снижению цен на финансовые активы, расширению дефицита ликвидности банковского сектора.

Оперативно принятые Правительством Российской Федерации и Банком России антикризисные меры стабилизировали ситуацию.

В ближайшей перспективе предстоит решать задачи восстановления и дальнейшего развития российской экономики, экономики Санкт-Петербурга и финансового рынка в новых реалиях - масштабные задачи по структурной трансформации экономики, ее модернизации, достижению технологического суверенитета и переориентации международных экономических связей.

С учетом оценок исполнения бюджета Санкт-Петербурга рыночные заимствования в 2022 году не планируются.

По состоянию на 01.08.2022 государственный долг Санкт-Петербурга составил 90,7 млрд. руб. или 10,6 процента утвержденного годового объема доходов бюджета Санкт-Петербурга без учета безвозмездных поступлений. С начала 2022 года государственный долг Санкт-Петербурга увеличился на 5,7 млрд. руб. в связи с предоставлением двух траншей инфраструктурного бюджетного кредита.

В общей сумме государственного долга Санкт-Петербурга 85,0 млрд. руб. или 93,7 процента составляет номинальная сумма долга по государственным облигациям Санкт-Петербурга и 5,7 млрд. руб. или 6,3 процента - сумма основного долга по инфраструктурному бюджетному кредиту, предоставленному бюджету Санкт-Петербурга из федерального бюджета.

По оценкам на 01.01.2023 государственный долг Санкт-Петербурга составит 88,4 млрд. руб. или 8,8 процента налоговых и неналоговых доходов бюджета Санкт-Петербурга.

В структуре государственного долга Санкт-Петербурга на 01.01.2023 обязательства по государственным облигациям Санкт-Петербурга составят 89,1 процента, обязательства по инфраструктурному бюджетному кредиту - 10,9 процента.

В 2021 и 2022 годах все показатели и индикаторы долговой устойчивости Санкт-Петербурга находились в пределах безопасных зон.

2. Основные факторы, определяющие характер и направления долговой политики Санкт-Петербурга на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов

Основными факторами, определяющими характер и направления долговой политики Санкт-Петербурга на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов, являются:

сохранение в среднесрочной перспективе потребности в финансировании дефицита бюджета Санкт-Петербурга в условиях структурной трансформации экономики и необходимости реализации мер поддержки населения и экономики Санкт-Петербурга для смягчения последствий санкционных ограничений;

влияние рисков ухудшения экономической ситуации вследствие высокой неопределенности относительно среднесрочных тенденций в экономике;

изменчивость финансовой конъюнктуры, обусловленной в том числе неблагоприятными внешнеполитическими факторами;

повышенная премия за риск в кредитных ставках;

сохранение потребности в финансировании крупных инвестиционных проектов, направленных на развитие транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга, в финансировании проектов, направленных на охрану окружающей среды, развитие социальной сферы (проектов устойчивого развития или ESG-проектов) во взаимосвязи с происходящей структурной трансформацией и будущей модернизацией российской экономики;

необходимость поддержания высокой долговой устойчивости в соответствии с системой оценки, реализуемой согласно положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

3. Цели и задачи долговой политики Санкт-Петербурга на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов

3.1. Основными целями долговой политики Санкт-Петербурга на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов являются:

обеспечение сбалансированности бюджета Санкт-Петербурга при поддержании высокой степени долговой устойчивости с обеспечением оперативного реагирования на изменения экономической ситуации;

своевременное исполнение долговых обязательств Санкт-Петербурга.

3.2. Основными задачами долговой политики Санкт-Петербурга являются:

повышение эффективности государственных заимствований Санкт-Петербурга;

оптимизация структуры государственного долга Санкт-Петербурга в целях минимизации стоимости его обслуживания;

сохранение показателей и индикаторов долговой устойчивости Санкт-Петербурга на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов в пределах безопасных зон;

обеспечение условий для сохранения кредитных рейтингов Санкт-Петербурга по национальной шкале на наивысшем уровне для Российской Федерации.

Долговая политика Санкт-Петербурга в 2023 году и в плановом периоде 2024 и 2025 годов будет строиться с учетом соблюдения следующих принципов:

сохранение объема государственного долга Санкт-Петербурга на экономически безопасном уровне посредством контроля за объемом государственного долга и расходами на его обслуживание;

недопущение необоснованных заимствований посредством обеспечения взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с потребностями бюджета Санкт-Петербурга в привлечении заемных средств;

планирование и исполнение программ государственных заимствований Санкт-Петербурга в соответствии с направлениями бюджетной политики Санкт-Петербурга и с учетом оценки и контроля рисков государственных заимствований Санкт-Петербурга;

гибкое реагирование на изменяющиеся условия финансовых рынков и использование наиболее оптимальных форм и сроков заимствований;

взаимодействие с кредитными рейтинговыми агентствами, обеспечение раскрытия актуальной информации о финансово-экономическом положении Санкт-Петербурга, проводимой бюджетной, экономической и долговой политике Санкт-Петербурга.

4. Инструменты реализации долговой политики Санкт-Петербурга на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов

4.1. В 2023 - 2025 годах государственные заимствования Санкт-Петербурга планируется осуществлять исключительно в валюте Российской Федерации.

В предстоящем периоде долговая политика Санкт-Петербурга будет направлена на осуществление государственных заимствований Санкт-Петербурга в объемах, необходимых для решения поставленных социально-экономических задач.

В 2023 - 2025 годах планируется привлечение инфраструктурных бюджетных кредитов, одобренных президиумом (штаба) Правительственной комиссии (протоколы заседаний Правительственной комиссии от 09.09.2021 N 41 и от 26.05.2022 N 27), в случае если федеральным законом о федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов будет предусмотрено предоставление инфраструктурных бюджетных кредитов.

В качестве основного источника заемных ресурсов рассматриваются рыночные заимствования.

Наиболее ликвидным инструментом заемного финансирования являются государственные облигации Санкт-Петербурга.

Основными преимуществами использования указанного инструмента являются:

рыночный механизм ценообразования;

привлечение и размещение облигаций среди неограниченного круга инвесторов: банков, инвестиционных компаний, пенсионных фондов, страховых компаний, иных юридических лиц, физических лиц, что обеспечивает высокую конкуренцию и минимизацию рисков эмитента (процентного риска и риска ликвидности);

возможность управления профилем государственного долга Санкт-Петербурга и использования облигаций в рамках осуществления мероприятий по управлению государственным долгом Санкт-Петербурга и ликвидностью бюджета Санкт-Петербурга.

В целях снижения объема государственного долга Санкт-Петербурга и (или) сокращения платежей по погашению и (или) обслуживанию государственного долга Санкт-Петербурга Комитет финансов Санкт-Петербурга в соответствии с подходами, рекомендованными Министерством финансов Российской Федерации, вправе:

принимать решения о размещении государственных облигаций Санкт-Петербурга одних выпусков в рамках операций обмена на государственные облигации Санкт-Петербурга иных выпусков;

осуществлять выкуп государственных облигаций Санкт-Петербурга исходя из рыночных цен государственных облигаций Санкт-Петербурга в объемах, определенных законом Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующий финансовый год и на плановый период.

В целом объемы и параметры государственных заимствований Санкт-Петербурга будут определяться таким образом, чтобы обеспечивалась сбалансированность бюджета Санкт-Петербурга, чтобы структура платежей по погашению и обслуживанию государственного долга Санкт-Петербурга была равномерной, не имела пиков платежей в отдельном финансовом году.

Реальные объемы привлечения заемных средств будут определяться исходя из потребностей бюджета Санкт-Петербурга на основании показателей кассового плана по бюджету Санкт-Петербурга и оценки исполнения бюджета Санкт-Петербурга.

В случае неблагоприятной рыночной конъюнктуры при отсутствии возможностей использования среднесрочных и (или) долгосрочных долговых инструментов, а также в случае потребности в краткосрочных ресурсах в течение соответствующего финансового года в качестве инструмента заимствования планируется использовать бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на едином счете бюджета Санкт-Петербурга, предоставляемые Управлением Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу, и (или) кредиты кредитных организаций.

4.2. Государственные гарантии Санкт-Петербурга в 2023 году и в плановом периоде 2024 и 2025 годов.

С учетом рекомендаций Министерства финансов Российской Федерации по проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной (долговой) политики и в связи с тем, что государственные гарантии являются достаточно рискованным и непрозрачным инструментом долговой политики, в том числе во взаимосвязи с влиянием объема обязательств по государственным гарантиям на параметры долговой устойчивости, расширение практики предоставления государственных гарантий Санкт-Петербурга на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов не планируется.

5. Анализ и оценка рисков для бюджета Санкт-Петербурга, возникающих в процессе управления государственным долгом Санкт-Петербурга

Планирование и исполнение программ государственных заимствований Санкт-Петербурга на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов будет осуществляться с учетом оценки и контроля рисков государственных заимствований Санкт-Петербурга.

Оценка рисков государственных заимствований Санкт-Петербурга, в частности риска дефолта (неисполнения долговых обязательств в срок и в полном объеме), проводится посредством определения предельных объемов заимствований Санкт-Петербурга и стресс-тестирования финансовых потоков по государственному долгу Санкт-Петербурга.

При определении предельных объемов заимствований Санкт-Петербурга осуществляется оценка максимальной долговой нагрузки на бюджет Санкт-Петербурга, при которой Санкт-Петербург будет исполнять расходные и долговые обязательства Санкт-Петербурга в установленные сроки и в полном объеме.

В целях обеспечения равномерного распределения платежей, связанных с погашением и обслуживанием государственного долга Санкт-Петербурга, а также оптимизации структуры государственного долга Санкт-Петербурга за счет комбинирования инструментов среднесрочных и долгосрочных заимствований для равномерного распределения долговой нагрузки на бюджет Санкт-Петербурга проводится анализ долговых обязательств и выявление пиков платежей.

Стресс-тестирование финансовых потоков по государственному долгу Санкт-Петербурга позволяет оценить влияние на бюджет Санкт-Петербурга изменений социально-экономических условий и выявить сценарии социально-экономического развития Санкт-Петербурга, при реализации которых осуществление государственных заимствований Санкт-Петербурга и исполнение обязательств по государственному долгу Санкт-Петербурга будет обременительно для бюджета Санкт-Петербурга.

Для оценки рисков государственных заимствований Санкт-Петербурга используется набор следующих критериев по государственному долгу Санкт-Петербурга и государственным заимствованиям Санкт-Петербурга, позволяющих определять экономически безопасный уровень государственного долга Санкт-Петербурга и платежей по нему при их планировании и осуществлять контроль рисков при исполнении программ государственных заимствований Санкт-Петербурга:

показатель "Предельный объем государственных заимствований Санкт-Петербурга", устанавливаемый в программе государственных внутренних заимствований Санкт-Петербурга на очередной финансовый год и на плановый период, не должен превышать общую сумму средств, направляемых на финансирование дефицита бюджета Санкт-Петербурга и объемов погашения долговых обязательств, утвержденных законом Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующий финансовый год и на плановый период;

показатель "Объем государственного долга Санкт-Петербурга к общему объему доходов бюджета Санкт-Петербурга без учета безвозмездных поступлений" не может принимать значения, превышающие уровень в 50 процентов;

показатель "Годовая сумма платежей по погашению и обслуживанию государственного долга Санкт-Петербурга, возникшего на 1 января очередного финансового года без учета платежей, направленных на досрочное погашение долговых обязательств со сроками погашения после 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, к общему объему налоговых и неналоговых доходов бюджета Санкт-Петербурга и дотаций из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" не может принимать значения, превышающие уровень в 13 процентов;

показатель "Доля расходов на обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга в общем объеме расходов бюджета Санкт-Петербурга (за исключением объема расходов, осуществляемых за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации)" не может принимать значения, превышающие уровень в 5 процентов.

6. Взаимодействие с инвестиционным сообществом и рейтинговыми агентствами

В целях повышения открытости процесса формирования и исполнения бюджета Санкт-Петербурга, оценки качества проведения бюджетной, налоговой и долговой политики и кредитоспособности Санкт-Петербурга, а также для выполнения эмиссионной программы Комитет финансов Санкт-Петербурга с 1997 года осуществлял взаимодействие с ведущими международными рейтинговыми агентствами Fitch Ratings и Moody's Investors Service.

В связи с введением в начале 2022 года западными странами санкций и последовавшими за ними отзывами международными рейтинговыми агентствами кредитных рейтингов у всех публично-правовых образований и юридических лиц, являющихся резидентами Российской Федерации, в 2023 - 2025 годах планируется заключение контрактов с национальными кредитными рейтинговыми агентствами, в том числе в целях верификации проектов устойчивого развития.

Постоянное информационное взаимодействие с участниками финансового рынка, обеспечение раскрытия актуальной информации о финансово-экономическом положении Санкт-Петербурга, проводимой бюджетной и экономической политике Санкт-Петербурга, планах по реализации стратегических приоритетов развития Санкт-Петербурга направлены на обеспечение инвестиционной привлекательности Санкт-Петербурга.

Санкт-Петербург имеет кредитные рейтинги кредитного рейтингового агентства Аналитическое Кредитное Рейтинговое Агентство (Акционерное общество) (далее - рейтинговое агентство), соответствующие кредитным рейтингам Российской Федерации.

Находящиеся в обращении четыре выпуска государственных облигаций Санкт-Петербурга имеют кредитные рейтинги рейтингового агентства на уровне кредитного рейтинга Санкт-Петербурга.

Кредитные рейтинги Санкт-Петербурга отражают показатели кредитоспособности Санкт-Петербурга, которые базируются на низком уровне государственного долга Санкт-Петербурга, устойчивых операционных показателях бюджета Санкт-Петербурга, высоком уровне расчетной бюджетной обеспеченности Санкт-Петербурга, обусловленном диверсифицированной экономикой, и позволяют Санкт-Петербургу привлекать заемные средства по минимальным ставкам.