Современные проблемы развития теории и практики правового регулирования налогообложения в финансовой деятельности государства (Г.В. Петрова, "Журнал российского права", N 8, август 2002 г.)

Современные проблемы развития теории
и практики правового регулирования налогообложения в финансовой
деятельности государства

Формирование эффективной системы норм налогового законодательства и ее позитивное влияние на экономику Российской Федерации - неотъемлемая предпосылка успешного развития страны. Это предполагает надлежащее правовое регулирование налоговых отношений в общей финансовой деятельности государства.

Происходящие в Российской Федерации глубокие перемены, направленные на формирование российской инвестиционной, административной, бюджетной, налоговой, банковской, валютной, внешнеэкономической и других систем, связанных с государственным управлением экономикой и финансами, высвечивают по-новому многие вопросы налогового законодательства.

Сейчас идет активный процесс развития административного, финансового и налогового законодательства - как взаимосвязанных, так и различных его отраслей. Административно-правовые нормы, возглавляя целую семью отраслевых норм, создают основы для становления финансового и налогового права как самостоятельных отраслей законодательства. То есть происходит трансформация правового регулирования налоговых отношений из преимущественно прикладной дисциплины в системе административных и финансовых норм в особую область юридической науки.

Развитие российской предпринимательской деятельности на внутреннем рынке и в мировом пространстве, реформа налогообложения сопровождаются быстрым появлением и сменяемостью налоговых актов высшей юридической силы. Это требует концептуального подхода к теоретическому осмыслению положительных и отрицательных закономерностей формирования и применения налоговых норм. Активная динамика в финансовой, торговой и инвестиционной сферах затронула традиционные представления о финансовой деятельности государства в целом и налоговой деятельности в частности.

Данное обстоятельство вынуждает вновь обратиться к определению основных институтов налогового законодательства, их связи с институтами других отраслей российского законодательства, трансформации их содержания под влиянием новейших условий и приемов оборота в мировом информационном и глобализированном финансовом пространстве.

Представляется важным исследовать закономерности развития системы норм налогового законодательства, складывающейся из федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, актов органов местного самоуправления, судебных актов, федеративных, международных и административных налогово-бюджетных договоров, обычаев и стандартов международного налогообложения, актов международных организаций.

Дальнейшее совершенствование налогового законодательства требует определения путей оптимального сочетания в процессе регулирования налоговых отношений норм различной отраслевой принадлежности, а также общих и специальных, императивных и диспозитивных предписаний.

Существенное значение в правовой регламентации налоговых отношений имеют судебные акты, принимаемые в процессе рассмотрения налоговых споров. Недостает углубленных исследований относительно их правовой природы и характера взаимодействия с положениями нормативных актов. Тем более что судебная практика является важным регулятором налоговых отношений.

Немаловажную роль приобретает анализ реального воздействия нормативных актов и других регуляторов на исследуемую область финансовой деятельности государства. Он позволяет выявить реальный разрыв между правом и практикой, охарактеризовать правовое регулирование функций и направлений воздействия налогообложения как механизма государственного управления экономикой и развитием общества.

Особенность налоговых правоотношений состоит в тесном переплетении в них публичного и частного интересов, высокой доле экономико-финансовых параметров, реализации их как управленческой функции государства, зависимости их от состояния всей финансово-экономической системы государства и ее места в мировом хозяйстве. Указанные же теоретические обобщения за немногим исключением ориентированы на общественные (финансовые, налоговые и др.) отношения, не выходящие за рамки одной правовой системы (социалистической или переходного периода). Для исследования же теоретических аспектов действия налоговых норм в системе всей финансовой деятельности государства требуется более разноплановый подход с использованием методов сравнительного правоведения.

До недавнего времени правовое регулирование финансовой деятельности в государстве исследовалось явно недостаточно и в основном в контексте административно-правовых функций государственных финансовых органов. Поэтому закономерно действующее налоговое законодательство сориентировано преимущественно на регулирование деятельности налоговых органов по обеспечению контроля за собираемостью налогов. В то же время из поля зрения в процессе кодификации норм правового регулирования выпали другие важнейшие аспекты налоговых отношений - по реализации конституционных основ развития рынка, налогово-бюджетного федерализма и осуществления государственного управления экономикой и финансами.

Названный подход скорее отражает определенную неразработанность в российской правовой науке концепции правового регулирования финансовой деятельности вообще и налоговой в частности. Это во многом связано с неясностью, на какой именно экономической модели налогообложения остановится Россия. Также сказалось отсутствие в советской правовой науке достаточных исследований в области рыночных элементов налогового регулирования, что связано с существенными различиями в роли налогов в плановой и рыночной экономике.

Имеющие ныне место попытки обособить процесс кодификации норм налогового законодательства от общего процесса кодификации административно-правовых, финансово-правовых и гражданско-правовых норм приводят к нарушению целостности их системы. Поэтому актуальность теоретических исследований особенно возрастает в связи с необходимостью показать подходы и приемы по устранению концептуальных пробелов и недостатков при формировании системы налогового законодательства.

Проблемы, касающиеся роли международных и национальных нормативных актов в области налогообложения и финансов, договорных основ в налогообложении, судебной практики, обычаев делового оборота, стандартов бухгалтерского учета, модельных и типовых налоговых актов, активно обсуждаются в иностранной юридической литературе. Особое внимание уделяется теории правового регулирования налогообложения в рамках мировой глобальной системы (Global system) и ее влиянию на национальное налоговое законодательство, получившей распространение за рубежом и претендующей на глобальное осмысление влияния мировых общепринятых принципов и норм налогообложения на формирование правовых актов о налогах в отдельных странах. В отечественной правовой науке ранее комплексного анализа названной концепции не проводилось.

Таким образом, при разработке концептуальных теоретических основ налогового законодательства необходимо исходить из следующих подходов.

Во-первых, из акцентирования внимания на многовариантности, разнонаправленности, разноуровневости и коллизионности концептуальных подходов к построению как отдельных институтов налоговых законов, так и всей системы актов в области финансовой деятельности государства. При этом нормы налогового законодательства должны рассматриваться как нормы подотрасли финансового законодательства, испытывающей влияние норм других отраслей законодательства, как нормы, отражающие переплетение публичного и частного интересов, как нормы судебной практики, международно-правовые, политические, экономические и социальные рычаги управления.

Во-вторых, из поддержания позитивных тенденций к расширению роли не только фискальных, но и регулирующих функций налогообложения в государственном управлении экономикой и финансами. Такой подход дает возможность по-новому посмотреть на полномочия в налоговой сфере не только налоговых, но и иных органов государственного и негосударственного (ассоциативного) управления. Важно критически осмыслить перманентные изменения налогового режима Российской Федерации, обусловленные поиском гибкой, восприимчивой и адекватной российской экономике модели налоговой системы и ее правовой регламентации.

В-третьих, из согласования правовых налоговых норм, принципов, установлений и предписаний в различной форме с экономическими реалиями в различных сферах предпринимательской деятельности (в малом бизнесе, банковской деятельности, природоресурсном комплексе, страховании, инвестиционной деятельности и т.д.).

Оценку форм влияния на российское налоговое законодательство внутренних, международных и зарубежных нормативных и договорных основ налогообложения, общепринятых норм, принципов, обычаев, стандартов международного и глобализированного финансового оборота целесообразно осуществлять по специальной методике, имеющей целью показать новейшие тенденции взаимодействия национального и международного нормотворчества.

Комплексное исследование теоретических и практических проблем, порожденных в процессе налоговой реформы и ускоренной кодификации норм налогового законодательства, осложняется трудностями определения их отраслевой принадлежности и степени регулятивного воздействия на экономику. При их разработке необходимо выявлять общие закономерности и черты в нормах, применяемых в налогообложении и относящихся к различным отраслям законодательства, с учетом существа кодифицированных налоговых норм, раскрыть новые грани нормативной регламентации, предложить пути решения проблемы определения совместной компетенции и разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области установления общих принципов налогообложения и сборов.

Таким образом, речь идет о новом направлении научных изысканий в налоговом праве, охватывающих не только изучение налоговых законов и административно-правовых предписаний органов налогового контроля, но и другие регуляторы (финансовые инструменты, акты международных организаций, соглашения и публичные договоры, судебные акты, обычаи), реально воздействующие на налоговые отношения.

Существенной особенностью формирования общих и специальных институтов налогового законодательства является активное влияние на них разноплановых подходов к определению места этих институтов в системе актов российского законодательства и слабо проработанных концептуально экономико-финансовых параметров. При этом особую значимость приобретают проблемы выделения публично-правовых и частноправовых интересов, воздействующих на налоговые отношения.

Анализ динамики развития институциональных основ налогового законодательства позволяет выявить достоинства и недостатки как всего комплекса правовых регуляторов, так и отдельных его блоков. При этом, исходя из конституционных основ, актуальным является теоретическое определение предмета федерального налогового законодательства и предмета налогового законодательства субъекта РФ. Этот аспект практически не рассмотрен в науке налогового и финансового права, что негативно сказалось на законотворчестве Российской Федерации и ее субъектов в области налогообложения.

При оценке степени значимости различных регуляторов налоговых отношений (ведомственных актов, отраслевых норм, договоров, обычаев, международных стандартов и принципов, судебных актов) для формирования институтов налогового законодательства их воздействие изменяется в ходе проведения налоговой реформы. Причем в разные периоды времени роль различных регуляторов меняется в зависимости от многих факторов, включая текущие задачи налоговой, финансовой, международной политики.

Сходные налоговые нормы разной отраслевой принадлежности часто воздействуют на одни и те же налоговые отношения, дополняя друг друга или входя в коллизию. Поэтому следует рассмотреть картину многосложного переплетения финансово-правовых и других норм, ориентированных на стимулирующие или внешнеэкономические функции налогообложения.

В интересах развития стимулирующего производство налогообложения и благоприятного инвестиционного климата налоговое законодательство России должно содержать как типичные институты, свойственные мировой практике стимулирующего налогообложения, так и собственные правовые институты, скорректированные на национальные особенности бюджетов, экономики и рынка при сохранении значения каждого конкретного регулятора для совершенствования налоговых норм.

Наряду с изложенными, не менее актуальными правовыми проблемами являются следующие:

- формулирование определения понятия "налогообложение в регулировании предпринимательской и инвестиционной деятельности" с учетом регулирующей и стимулирующей роли институтов налогового законодательства в других отраслях права;

- выработка концепции формирования, адекватной налоговой системе России, ее экономическим и социальным условиям, основам налогово-бюджетного федерализма нормативной базы, включая выводы о надлежащем сочетании уровней налогового законодательства, его общих и специальных институтов;

- классификация форм регулирования налоговых отношений с учетом частного и публичного интереса;

- обоснование перспективности развития нового направления финансово-правовых исследований, посвященного изучению общепризнанных в мировой практике национальных и международно-правовых условий оптимального и стимулирующего налогообложения с анализом широкого круга научных проблем о реальном значении распространенных принципов налогообложения как регуляторов исполнения бюджетов и развития национальных экономик;

- раскрытие характера регулятивного воздействия судебных и арбитражных органов на налоговые отношения и выделение ряда положений, выработанных в российской и зарубежной арбитражной практике;

- критическое осмысление "теории правового регулирования налогообложения в рамках мировой глобальной системы (Global system)";

- разработка подходов к анализу проблем реализации нормативно-правовых актов и других регуляторов, а также эффективности правового регулирования в налоговой сфере.

Важно по-новому рассмотреть и оценить связи между налоговыми нормами и нормами других подотраслей финансового законодательства (бюджетного, о бухгалтерском учете, о ценообразовании, валютного, страхового, банковского и др.). Ведь через призму научного анализа комплекса проблем налогового законодательства обогащается содержание таких теоретических категорий, как ответственность, состав законодательства, правовая система, публичный и частный элементы, законность, правопорядок.

Г.В. Петрова,

заведующая отделом финансового законодательства ИЗиСП

"Журнал российского права", N 8, август 2002 г.