Законодательство о лицензировании: что нового? (С.С. Нестерова, "Законодательство и экономика", N 7, июль 2002 г.)

Законодательство о лицензировании: что нового?

Прекращение действия законодательства о лицензировании 1998 г. и принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(1), вступившего в силу 11 февраля 2002 г. (далее - Закон N 128-ФЗ), вызвано необходимостью совершенствования действующего законодательства в связи с назревшей потребностью расширить возможности для более успешного развития бизнеса.

В новом законодательстве о лицензировании сохранена преемственность принципов регулирования и конкретных норм ранее действовавшего законодательства, наряду с этим в нем содержатся новеллы. Кроме того, оно отличается более подробным и детальным регулированием, что объясняется необходимостью обеспечения единообразия и стабильности правоприменительной практики в сфере лицензирования.

Значительно сужен круг лицензирующих органов. Статьей 2 Закона N 128-ФЗ предусмотрено, что лицензионную деятельность осуществляют только федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Органы же местного самоуправления исключены из перечня лицензирующих органов.

Практически прежним остался объем полномочий лицензирующих органов, изменены лишь отдельные формулировки, что обусловлено использованием иных понятий. Так, в новом законодательстве не содержится понятия надзора за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий. Согласно ст.12 Закона N 128-ФЗ лицензирующими органами осуществляется контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий, определенных положением о лицензировании конкретного вида деятельности. С.С.Алексеев считает, что государственный контроль - это юридическое и организационное средство, предназначенное исключительно для обеспечения законности*(2). Цель контроля состоит в стимулировании соблюдения норм права подконтрольными субъектами и в достижении законности. В отличие от утратившего силу Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ (далее - Закон N 158-ФЗ), по которому надзор осуществляется лицензирующими органами, государственными надзорными и контрольными органами, в Законе N 128-ФЗ контролирующими органами являются только лицензирующие органы.

Значительно упрощен порядок передачи полномочий по видам деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральными органами. Так, согласно п.2 ст.6 Закона N 128-ФЗ единственным условием для передачи полномочий является соглашение, достигнутое между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В российском законодательстве о лицензировании на различных этапах его развития лицензия рассматривалась как документ (п.1 Порядка ведения лицензионной деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. N 1418), как разрешение (право) (ст.2 Закона N 158-ФЗ) и как юридический факт в форме соответствующего решения (ч.3 п.1 ст.49 ГК РФ).

Статья 2 Закона N 128-ФЗ определяет лицензию как специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

В Законе N 128-ФЗ сохранено правило о том, что деятельность, на которую лицензия выдана органом власти субъекта Российской Федерации в соответствии с его компетенцией, может осуществляться на территориях иных субъектов Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ. Однако ответственность лицензиата за осуществление деятельности без уведомления не предусмотрена данным Законом.

Срок действия лицензии не может быть менее пяти лет (ранее в соответствии с Законом N 158-ФЗ срок действия лицензии составлял три года). По окончании установленного срока он может быть продлен по заявлению лицензиата в порядке, установленном для переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии. Однако Закон N 158-ФЗ устанавливал, что положениями о лицензировании конкретных видов деятельности могло быть предусмотрено и бессрочное действие лицензии. Данный пункт остался неизменным и в Законе N 128-ФЗ (ч.3 ст.8).

Вместе с тем изменен регламент деятельности лицензирующих органов. Например, сроки принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии и о ее переоформлении со дня поступления соответствующего заявления возросли с 30 дней до 60 и с 5 дней до 10 (ст.9 и 11 Закона N 128-ФЗ). Кроме того, ст.11 указанного Закона за переоформление лицензии введена фиксированная плата в размере 100 руб., а ст.14-15 предусмотрено установление размеров лицензионных сборов и платы за предоставление информации, содержащейся в реестре лицензий, в твердой сумме.

Решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении принимается на основе изучения представленных соискателем лицензии документов, перечень которых, оставшийся прежним, содержится в п.1 ст.9 Закона N 128-ФЗ и в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности. Тем самым сохраняется заявительный порядок получения лицензии, который уже продемонстрировал свою неэффективность при отсутствии дополнительных (страховых и финансовых) гарантий.

Сохранились и основания отказа в предоставлении лицензии, каковыми являются наличие в представленных документах недостоверной или искаженной информации либо несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям (п.3 ст.9 Закона N 128-ФЗ). Отказ в предоставлении лицензии или бездействие лицензирующего органа могут быть обжалованы в порядке, определенном законодательством. Причем Я. Парций отмечает, что имевшееся в старом законодательстве о лицензировании право соискателя требовать проведения экспертизы при обжаловании отказа в административном порядке в Закон N 128-ФЗ не вошло*(3).

Несмотря на наличие законодательного определения понятия "лицензия", в ряде статей Закона N 128-ФЗ ему придается иное содержание. Так, законодатель различает выдачу лицензии (например, п.3 ст.9) и ее предоставление или получение (п.1, 2 ст.9). Когда речь идет о выдаче лицензии, имеется в виду лицензия как документ, подтверждающий право на осуществление определенного вида деятельности (ч.6 п.2 ст.9). Предоставление лицензии ориентирует правоприменителя на то, что предоставляется именно право, а не что-то иное*(4).

В Законе N 128-ФЗ отсутствует статья, определяющая лицензионные требования и условия (соблюдение российского законодательства, экологических, санитарно-эпидемиологических, гигиенических, противопожарных норм и правил, положений о лицензировании конкретных видов деятельности). Единственным источником лицензионных требований и условий согласно ст.5 Закона являются положения о лицензировании конкретных видов деятельности, утвержденные Правительством РФ. Между тем лицензионные требования и условия могут предусматриваться иными законодательными актами, например Законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Таким образом, отсутствие указанных требований и условий в положениях о лицензировании отдельных видов деятельности может служить формальным основанием для освобождения лицензиата в соответствии с Законом N 128-ФЗ от ответственности за их нарушение, однако он может быть привлечен к ответственности на основании другого законодательного акта.

В силу ст.13 рассматриваемого Закона органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности, имеют право приостанавливать действие лицензии или аннулировать ее.

Приостановление действия лицензии возможно только лицензирующими органами при выявлении ими неоднократных нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий (п.1), грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий (п.1) и при обращении лицензирующего органа в суд с заявлением об аннулировании лицензии (п.4). Кроме того, именно в обязанность лицензирующих органов входит установление срока устранения лицензиатом нарушений, который не может превышать шести месяцев. Действие лицензии лицензирующий орган может возобновить только после предварительной проверки устранения лицензиатом выявленных ранее нарушений, причем плата за возобновление действия лицензии не взимается (п.1). Не продлевается и срок действия лицензии на время приостановления ее действия.

Аннулирование лицензии, как и в прежнем законодательстве, предусмотрено в судебном и во внесудебном порядке. Но если ранее аннулирование лицензии судом происходило на основании заявления лицензирующего органа или органа государственной власти в соответствии с его компетенцией (п.3 ст.13 Закона N 158-ФЗ), то по Закону N 128-ФЗ суд аннулирует лицензию только на основании заявления лицензирующего органа. Лицензия может быть аннулирована судебным решением в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и (или) в случае невыполнения требования лицензирующего органа об устранении неоднократных или грубого нарушений лицензионных норм. Внесудебное аннулирование, осуществляемое лицензирующими органами, по-прежнему возможно в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии (ст.13 Закона N 128-ФЗ). Некоторые правоведы считают термин аннулирование не вполне удачным, поскольку по своему содержанию он означает, что лицензии в принципе не было. В большей степени для данной ситуации подошло бы прекращение или отзыв, так как при этом отчетливо устанавливается момент совершения действия*(5).

Следует отметить, что лицензия может утратить силу в результате ликвидации юридического лица или прекращения его деятельности в связи с реорганизацией либо прекращением действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя. Согласно ст.63 ГК РФ датой ликвидации считается дата внесения записи об этом в единый государственный реестр юридических лиц. В соответствии со ст.57 ГК РФ реорганизация может осуществляться в форме слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования. Юридическое лицо считается реорганизованным, за исключением случаев реорганизации в форме присоединения, с момента государственной регистрации вновь возникших юридических лиц.

Лицензия является основанием возникновения правоспособности, т.е.возможности заниматься определенными видами деятельности, перечень которых определяется законом (ст.49 ГК РФ). Приобретаемая на основании лицензии правоспособность обусловливает персонифицированный (личный) характер лицензии. Соответственно лицензируемая деятельность может выполняться только конкретным лицензиатом (юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем).

К такому же выводу приходит и Президиум ВАС РФ в постановлении от 31 августа 1999 г. N 422/99*(6). Дело рассматривалось по иску предпринимателя М., частнопрактикующего врача, о признании недействительным решения комиссии по лицензированию и сертификации медицинской деятельности, в соответствии с которым истец был лишен лицензии на занятие медицинской деятельностью. Причиной, послужившей основанием для лишения лицензии, стало нарушение истцом условий ее действия, выразившееся в допуске к осуществлению стоматологической медицинской помощи другого физического лица. Президиум ВАС РФ постановил, что право на занятие частной медицинской практикой является сугубо индивидуальным и действие лицензии частнопрактикующего врача не может быть распространено на других лиц. Допуск к такой деятельности другого лица является нарушением условий действия лицензии.

Одним из самых сложных был и остается вопрос об основаниях признания той или иной деятельности, подлежащей лицензированию. В Законе N 128-ФЗ сохранены критерии определения лицензируемых видов деятельности. В соответствии со ст.4 к лицензируемым видам деятельности относятся те, осуществление которых может повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензирование. Однако в Законе не дано обоснования, в силу каких объективных и субъективных причин одни виды деятельности подлежат лицензированию, а другие нет.

Установленный Законом в ст.17 исчерпывающий перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, сокращен почти наполовину.

В Законе N 158-ФЗ была предусмотрена норма, согласно которой не указанные в нем виды деятельности могли осуществляться без специальных лицензий, за исключением случаев, если их лицензирование проводилось в соответствии с иными федеральными законами, вступившими в силу до дня вступления в действие данного Закона. Теперь же Закон N 128-ФЗ содержит положение о том, что лицензирование видов деятельности, не предусмотренных в п.1 ст.17, прекращается со дня вступления его в законную силу. Данное обстоятельство обусловливает прекращение лицензионного контроля за осуществлением видов деятельности, по которым срок действия лицензии еще не истек.

Подводя итоги, следует отметить, что хотя Закон N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" направлен на развитие лицензионного законодательства, качественные его изменения как одного из важнейших элементов государственного регулирования экономики, без которых данное законодательство не сможет эффективно выполнять свои функции и рискует превратиться в прикрытие для ведомственных злоупотреблений, еще впереди*(7).

С.С. Нестерова,

аспирантка Московской Государственной академии

приборостроения и информатики

"Законодательство и экономика", N 7, июль 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. - 2001. - N 93.

*(2) Алексеев С.С. Теория государства и права. - М., 1998. - С.449-456.

*(3) Парций Я. О лицензировании отдельных видов деятельности // Хозяйство и право. - 2002. - N 1. - С. 38.

*(4) Тотьев К. Лицензирование по новым правилам: необходимость и перспективы реформ // Там же. - 2001. - N 12. - С.6.

*(5) Олейник О. Лицензирование отдельных видов деятельности в Российском праве // Закон. - 2000. - N 1. - С.23.

*(6) Вестник ВАС РФ. - 1999. - N 12. - С. 43.

*(7) См.: Тотьев К. Лицензирование по новым правилам: необходимость и перспективы реформ // Хозяйство и право. - 2001. - N 12. - С.10.