Цели социального государства: содержание и развитие в решениях конституционного суда (Ю. Лимбах, "Российская юстиция", N 8, август 2002 г.)

Цели социального государства: содержание и развитие в решениях конституционного суда

Мы уже сообщали, что в Баден-Бадене (ФРГ) прошел очередной, четвертый семинар из серии встреч между представителями высших судов и генеральных прокуратур Федеративной Республики Германии и Российской Федерации, организуемых Фондом им. Конрада Аденауэра (Российская юстиция. 2002. N 4). С основным докладом от российской стороны на семинаре выступил судья Конституционного Суда РФ Николай Бондарь, статью которого "Социальная защита граждан: конституционная "рихтовка" законов и правоприменительной практики", подготовленную на основании доклада, мы опубликовали в шестом номере журнала.

В этом номере представляем взгляд немецкой стороны на обсуждаемые проблемы социальной защиты граждан. Председатель Федерального Конституционного Суда ФРГ профессор Ютта Лимбах, анализируя теорию и практику этого вопроса, приходит к выводу, что именно эффективная социальная политика во многом способствует общественному миру и благосостоянию.

Без экономического роста нет социального прогресса. И наоборот: без социального выравнивания экономическое богатство не может существовать, по крайней мере долго. Данное мнение в наше время общепризнанно. Подавляющее большинство граждан Германии полагает, что Основной закон страны оправдал себя. Это вызвано не в последнюю очередь тем, что все время его действия удавалось согласовывать друг с другом принципы свободы и равенства. При опросах о том, какими достижениями граждане страны больше всего гордятся, большинство из них называют социальный мир. И это несмотря на то, а может быть, именно потому, что возможности демократического социального государства многими сейчас подвергаются сомнению. Тем более необходимо трезво разбираться в том, что оно собой представляет и в чем суть попыток уточнения его понятия.

Содержание оговорки о социальном государстве

В Основном законе мало говорится о цели социального государства. Так, в ст.20 Основного закона Федеративная Республика Германия характеризуется как демократическое и социальное федеральное государство. В ст.28 говорится о том, что конституционное устройство федеральных земель должно соответствовать принципам социального правового государства. При этом смысл термина "социальное" не анализировался ни в одной из фаз обсуждения Конституции. К. Шмид посвятил буквально несколько слов данному принципу, когда он обратился к "демократическому и социальному пафосу республиканской традиции" и указал на необходимость считаться со "смелостью социальных последствий", которые "вытекают из принципа демократии" (Carlo Schmid, in: Parlamentarischer Rat, Stenographische Berichte, Bonn 1948/49, S.172. Об истории появления оговорки социального государства см. также: Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.1, 2. Aufl. 1984, "185" 21, S. 877-880).

Выражение "социальное государство" использовалось уже в XIX веке. Тем не менее нельзя, исходя из истории, сводить значение понятия "социальное" в Основном законе к традиционной области задач государственной социальной деятельности. Своеобразие социальной политики заключается в том, что она постоянно находится в развитии и открыта для будущих изменений. Эта тенденция всегда включает в себя и готовность задуматься над старыми положениями и осознавать их относительность под углом зрения новых вызовов.

Цель государства

Сегодня существует согласие в отношении правового своеобразия и пределов действия социального государства. Принцип социального государства утверждает правовую обязанность государства обеспечить справедливый социальный строй. Уже то место, которое занимает этот принцип среди важнейших принципов государства, свидетельствует о том, что речь идет об определении цели государства.

Федеральный Конституционный Суд еще в 1951 году констатировал, что провозглашение социального государства может обладать решающим значением при толковании не только Основного закона, но и других законов. Существенный вклад "в осуществление социального государства" может внести "только законодатель". Он, в частности, обязан заботиться о выравнивании противоречащих друг другу интересов и о создании приемлемых условий жизни для всех, кто оказался в беде.

Одновременно Суд поясняет, что отдельные граждане государства принципиально не обладают притязанием на деятельность законодателя, которое можно было бы защищать посредством конституционной жалобы. Подобное притязание может возникать лишь в исключительных случаях, а именно тогда, когда законодатель произвольно, т.е. без фактического основания, оставался бездеятельным. Основной закон не гарантирует отдельному человеку основное право на достаточное обеспечение со стороны государства. Изначально предложенное включение права на минимум питания, одежды и жилья было отменено и не включено в Основной закон.

Федеральный Суд по административным спорам, однако, в одном из своих первых решений обосновывал непосредственное правопритязание на заботу одного нуждающегося истца. Это стало одним из редкостных исключений, которым позже руководствовался законодатель.

В решениях Федерального Конституционного Суда в качестве важнейших целей социального государства называются: забота о нуждающихся людях (социальное пособие); гарантия прожиточного минимума, достойного человека; учет интересов слабых в социальном отношении людей; забота о существовании в случаях наступления нетрудоспособности или профессиональной непригодности. В литературе к приведенному перечню добавляется еще повышение благосостояния.

Непроницаемый закон случайности?

Несмотря на всеобщее понимание того, на что в основном нацелен принцип социального государства, существует большая неуверенность в отношении того, в чем он конкретно выражается. Федеральный Конституционный Суд всегда лишь ad hoc, от случая к случаю, конкретизировал данный принцип, но никогда не пытался определить его в общей форме. Сожаление о том, что Суд ни разу не воспользовался возможностью "со всей осторожностью добиться минимума конкретизации", выражалось неоднократно. Более того, отмечалось отсутствие методического использования данной цели государства: "В каких случаях Федеральный Конституционный Суд вспоминает о принципе социального государства, а в каких - нет, - заявляют порой, - зависит от непроницаемого закона случайности" (Ebenda, S.370). Вальтрауд Рупп фон Брюннекк в особом мнении констатировала неприязнь Суда к плодотворному использованию принципа социального государства для конституционно-правовой проверки. В частности, полагает она, это связано со сравнительной неопределенностью самого принципа. Но можно поменять местами причину и следствие; именно конституционно-судебная аскеза в использовании данного принципа препятствует приобретению им конкретного образа и более четкого очертания.

Я не разделяю критику по поводу ограниченной готовности высказаться по вопросу принципа социального государства. Полагаю, что здесь речь идет о мудрой сдержанности Суда. Ибо что он мог высказать в своих попытках определений большего, чем гарантию достойного существования или справедливого социального порядка? Каждое стремление к более конкретным содержательным высказываниям привело бы либо к новым неопределенным правовым понятиям, нуждающимся в толковании, либо слишком ограничило бы законодателя во времена социальных перемен.

С другой стороны, в свободно-демократической конституции нельзя зафиксировать право на труд или на жилище в качестве субъективно обжалуемого права. Данное право можно гарантировать лишь в условиях централизованного планового хозяйства и социалистической собственности. А это попросту означает: гарантировать ценой свободы. Иначе обстоит дело, если названные социальные основные права формулируются в качестве социальных целей государства. Но тогда мы вновь оказываемся у исходной точки. То есть речь идет о директивах, на которые должна ориентироваться государственная деятельность, но не об обжалуемых правах.

Вполне осознанно Федеральный Конституционный Суд указал на преимущество законодательных инициатив, ведь выравнивание социальных противоположностей является делом парламента. Выборы депутатов также обеспечивают привлечение более широкого спектра политических интересов и социальных перспектив толкования. Кроме того, гласность политического процесса учитывает то обстоятельство, что Основной закон предоставляет формирование политической воли как можно более широкой политической дискуссии, в результате которой определяется общее благо. Это относится прежде всего к тем вопросам, в отношении которых Основной закон немногословен, в частности к принципу социального государства. Во всех областях, где нет достаточного конституционно-правового предрешения, "принцип демократии требует, чтобы решения принимал лишь тот, кто на выборах может быть привлечен к ответственности" (Grimm, aaO., Fn.56, S. 100). Судьи Федерального Конституционного Суда не имеют подобной оценки со стороны граждан на выборах. Судьи за пределами ежедневной политической борьбы.

Кроме того, Суд в одном из своих решений весьма метко обратил внимание на то, что у законодателя имеется широкий простор для действия в области деятельности социального государства. Процитирую несколько предложений из данного решения, ибо в нем великолепно охарактеризованы своеобразие и размах принципа социального государства. Суд констатирует: "Принцип социального государства... ставит перед государством задачу, но ничего не говорит о том, как следует осуществлять в отдельности данную задачу - если дело обстояло бы иначе, то принцип [социального государства] вступил бы в противоречие с принципом демократии. Демократическое устройство в соответствии с Основным законом как устройство свободного политического процесса, таким образом, существенно ограничивалось и сужалось бы, если бы на формирование политической воли было бы наложено конституционно-правовое обязательство, которое подлежит выполнить так, а не иначе" (BVerfGE 59, 231 (263)).

Простор для действий законодателя

Попытка определения содержания социальной цели государства, таким образом, представляет собой "постоянное колебание между крайностями в поисках правильной меры". Конечно, Основной закон не содержит явного решения в пользу определенной экономической и политической системы. Хойсс, великий либерал в Парламентском Совете, одобрил отказ от фиксации идеи социально-экономического устройства в Основном законе. В тогдашней ситуации (1948 год) ему показалась высокомерной попытка что-нибудь высказать о будущей социально-экономической структуре (Heuss, in: Parlamentarischer Rat, Stenographische Berichte, Bonn 1948/49, S.44, 2. Sp). Федеральный Конституционный Суд неоднократно констатировал, что Основной закон не устанавливает и не гарантирует конкретного экономического устройства. Данный выбор законодатель должен осуществить свободно в рамках тех границ, которые устанавливает Основной закон (BVerfGE 50, 290 (337)).

Последнее замечание, однако, поясняет, что законодатель не может принимать решение в пользу любого экономического устройства. Наоборот, он должен выбрать концепцию устройства, расположенную между чрезмерным либерализмом и централизованным плановым хозяйством коммунистического или фашистского типа. Ибо, с одной стороны, оговорка социального государства требует от него внесения корректив в пользу слабых. Государство в соответствии с Основным законом не может, как метко отметил Франц Клайн, обличаться в одеяние государства - ночного сторожа. С другой стороны, защищенная Основным законом свобода развития личности, выбора профессии и объединений, а также частной собственности представляет собой краеугольный камень экономического устройства, ограничивающий попытки чрезмерной опеки (Franz Klein, Am Markt ist nichts zu rutteln, in: Die politische Meinung 1979, S.26, 30 f).

Одно из преимуществ Основного закона заключается в том, что он в одинаковой степени гарантирует свободу и равенство (социальную справедливость). Но одновременно дилемма нашей Конституции состоит в том, что взаимоотношения между данными принципами являются отнюдь не лишенными проблематичности. Федеральный Конституционный Суд обозначил соотношение между гарантией частной автономии в Основном законе и принципом социального государства как проблему практического соответствия. В одном из решений говорится: "Так как все участники рыночного процесса в одинаковой степени могут сослаться на гарантию своей частной автономии Основным законом, не может действовать только право более сильного. Сталкивающиеся правовые позиции необходимо рассматривать в их взаимодействии. Их следует ограничить таким образом, чтобы они действовали в отношении всех участников в как можно большей степени" (BVerfGE 89, 214 (232)). Это легко сказать, но трудно сделать. И если мы честны, то следует признать, что мыслительная фигура практического соответствия лишь формулирует проблему, но не дает масштаб для ее решения. Но в отношении предложения подобных формул мы, юристы, не превзойдены.

Реформа социального государства

Несмотря на конкретное руководство к действию, законодателю и правосудию все же удалось выработать типичные потребности социальной защиты. Вспомним, например, о социальном пособии, защите прав матерей, вообще родителей в широком смысле слова. Все названные правовые материи возникли, правда, в результате горячих споров. Тем не менее данные достижения социального государства внесли свой вклад в историю ФРГ и в признание ее политической системы.

При трезвом подходе мы, однако, в настоящее время вынуждены признаться, что ввиду распространения капитала по всему миру и высокого уровня безработицы социальное государство впервые сталкивается с действительно серьезной проверкой. Следует учесть, что именно эффективная социальная политика во многом способствовала общественному миру и благосостоянию ФРГ.

Следует тем не менее серьезно подходить к выводу о том, что социальное государство, "чем больше оно осуществляется, все сильнее ставит под вопрос предпосылки" своего возникновения (Zacher, aaO., Fn.9, S.1092). Также следует учесть то, что из принципа социального государства нельзя выводить единственно верное на все времена социальное устройство. "Смена - закон жизни. А это означает, что изменившиеся социально-экономические предпосылки требуют новых решений. Это приведет, вне всякого сомнения, к возврату конфликта в германской социальной политике" (как метко высказался Franz-Xaver Kaufmann, Herausforderung des Sozialstaates, Frankfurt/Main 1997). Политическое противоборство, которое уже сейчас является весьма ожесточенным, подвергает проверке не только способности политических партий находить компромиссы. Данная проблема требует для своего разрешения участия всех демократических сил, является одновременно проверкой стабильности демократии в Федеративной Республике Германии. Ибо в ближайшие годы выяснится, научились ли мы справляться с кризисами в духе продуктивного динамизма, не потрясающего, а развивающего нашу систему.

Ю. Лимбах,

председатель Федерального Конституционного Суда ФРГ,

доктор права, профессор

"Российская юстиция", N 8, август 2002 г.