Решение Алтайского краевого суда от 21 сентября 2021 г. N 3а-1203/2021 (ключевые темы: функциональные зоны - санитарно-защитные зоны - правила землепользования и застройки - территориальные зоны - городская дума)

Решение Алтайского краевого суда от 21 сентября 2021 г. N 3а-1203/2021

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Д.Е.В. к Барнаульской городской Думе об оспаривании в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления, установил:

Д.Е.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением, требуя признать недействующими приложение 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, в части распространения функциональной зоны озелененных территорий специального назначения на территорию земельного участка по <адрес>, и приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3) на земельный участок по <адрес>. В обоснование административных исковых требований указано, что Д.Е.В. является собственником вышеуказанного земельного участка, расположенного в пос. Центральный г. Барнаула Алтайского края. С целью осуществления строительства жилого дома административный истец обратилась в комитет по архитектуре и развитию г. Барнаула для получения разрешения на строительство, однако им было разъяснено о недопустимости размещения объектов индивидуального жилищного строительства, поскольку Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края земельный участок отнесен к территориальной зоне озелененных территорий специального назначения (СН-3), где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов. Кроме того, Генеральным планом городского округа - города Барнаула Алтайского края в границах данного земельного участка также установлена функциональная зона озелененных территорий специального назначения. Границы данных зон совпадают с расположением недействующего скотомогильника. Однако данные зоны не обеспечивают комфортной среды обитания либо комплексного учета потребностей населения, так как в построенном жилом поселке в самом его центре установлена зона озелененных территорий специального назначения.

В судебном заедании представитель административного истца Б.С.Н. требования поддержала по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении; иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном порядке. При этом при рассмотрении административного дела представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы О.Е.А. возражала против удовлетворения требований по доводам, изложенным в письменном отзыве, в котором указано на соблюдение процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, на соответствие Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также Правила землепользования и застройки г. Барнаула) Генеральному плану городского округа - город Барнаул Алтайского края (далее также Генеральный план г. Барнаула). Установление функциональной зоны озелененных территорий специального назначения обусловлено планируемым размещением трех канализационных насосных станций местного значения, а также с учетом нормативной санитарно-защитной зоны согласно пункту 5.1 СанПиН, функциональная зона совпадает с границей санитарно-защитной зоны скотомогильника, установленной в ранее действовавших Правилах землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утв. решением от 09 октября 2012 года N 834, размер нормативной санитарно-защитной зоны скотомогильника составляет 1000 м. Фактическое нахождение скотомогильника в поселке Центральный г. Барнаула подтверждается неоднократными сообщениями управления ветеринарии Алтайского края.

На основании статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд рассмотрел административное дело при имеющейся явке.

Выслушав объяснения представителя административного истца и заключение прокурора, полагавшей административный иск подлежащим удовлетворению, исследовав письменные материалы дела и оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам.

Решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края.

Кроме того, решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края. В данные Правила землепользования г. Барнаула решением Барнаульской городской Думы от 04 декабря 2020 года N 611 внесены изменения.

Согласно фрагменту Генерального плана г. Барнаула - Карта функциональных зон, а также фрагменту Карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий, земельный участок по адресу: <адрес> находится в функциональной зоне озелененных территорий специального назначения и в территориальной зоне озелененных территорий специального назначения (СН-3).

Как следует из материалов дела, с 07 декабря 2020 года Д.Е.В. является собственником земельного участка по <адрес> (л.д. 33-39, т. 1).

Письмом администрации Центрального района г. Барнаула от 20 мая 2021 года Д.Е.В. уведомлена о том, что планируемое строительство объекта индивидуального жилищного строительства на вышеуказанном земельном участке недопустимо в связи с несоответствием объекта градостроительному регламенту территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3) в соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Барнаула (л.д. 40-41, т. 1).

Поскольку предусмотренный статьей 73 Правил землепользования и застройки г. Барнаула регламент территориальной зоны не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов, как и установленная Генеральным планом г. Барнаула функциональная зона, а вид разрешенного использования земельного участка административного истца (для индивидуального жилищного строительства с объектами социальной и инженерной инфраструктуры) допускает размещение жилых строений, Д.Е.В. с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации надлежащим административным истцом по требованиям об оспаривании нормативных правовых актов в области градостроительства.

Так как Генеральный план г. Барнаула и Правила землепользования г. Барнаула являются нормативными правовыми актами, поскольку содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории г. Барнаула Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Генеральный план г. Барнаула и Правила землепользования г. Барнаула приняты Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных п. 8 ч. 2 ст. 40 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2018 года N 71. Порядок принятия данных нормативных правовых актов не нарушен, так как требования Устава муниципального образования - города Барнаула Алтайского края от 28 февраля 2018 года, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 02 июня 2017 года N 821, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решений были соблюдены. Решения приняты по результатам публичных слушаний, официально опубликованы (обнародованы) в установленном порядке и внесены в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края.

Таким образом, процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено, по данным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются. Кроме того, вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда от 24 декабря 2019 года по административному делу N 3а-745/2019 по административному иску К.Н.А. к Барнаульской городской Думе о признании не действующим в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 июня 2020 года N 66а-180/2020), от 14 февраля 2020 года по административному делу N 3а-2/2020 по административному иску К.В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула") также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативных правовых актов положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с частями 3-5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

На указанных в пунктах 2-4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются:

1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения; в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа;

2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 1,2,4 статьи 30, частей 3,9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, в том числе создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Согласно пунктам 2,4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В силу части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон могут устанавливаться по: 1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; 2) красным линиям; 3) границам земельных участков; 4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; 5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 6) естественным границам природных объектов; 7) иным границам.

Из приведенных норм следует принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки, которые должны соответствовать генеральному плану.

Согласно Генеральному плану г. Барнаула функциональная зона озелененных территорий специального назначения отнесена к группе функциональных зон специального назначения наряду с функциональной зоной кладбищ и функциональной зоной складирования и размещения отходов.

Функциональная зона складирования и захоронения отходов совпадает с расположением недействующего скотомогильника, сведения о котором представлены управлением ветеринарии Алтайского края со ссылкой на оформление ветеринарно-санитарной карточки объекта. Оспариваемая административным истцом функциональная зона озелененных территорий специального назначения установлена в Генеральном плане г. Барнаула вокруг функциональной зоны складирования и захоронения отходов в радиусе около 1 000 м на территории поселка Центральный.

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В соответствии с пунктом 9.8 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утв. приказом Минрегиона Российской Федерации от 26 мая 2011 года N 244, к функциональным зонам могут быть отнесены общественно-деловые зоны, жилые зоны, рекреационные зоны, производственные и коммунальные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, пригородные и иные функциональные зоны.

Зоны различного функционального назначения могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Границы зон различного функционального назначения могут определяться с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных обоснованных границ с учетом градостроительных ограничений.

Поскольку виды функциональных зон не ограничены, в качестве таковых могут выделяться и зоны специального назначения, к которым исходя из части 13 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации относятся зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами, используемыми для захоронения твердых коммунальных отходов, и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

Установление функциональных зон исходя из размещения имеющихся или планируемых объектов не противоречит градостроительному законодательству. Соответствует действующему законодательству и выделение в зонах специального назначения и озелененных территорий.

Вместе с тем, нормы о территориальном планировании и градостроительном зонировании должны отвечать требованиям правовой определенности с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, разъяснений пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", предполагающим, что правовая норма, исходя из принципа равенства всех перед законом, должна отвечать критериям ясности, недвусмысленности, не должна влечь ее неоднозначное понимание и возможное произвольное применение.

Применительно к документам территориального планирования соблюдение указанного принципа предполагает обоснование принявшим нормативный правовой акт органом того или иного функционального назначения территории и размера функциональной зоны с целью определенности развития территории исходя из имеющихся или подлежащих размещению объектов федерального, регионального или местного значения.

В текстовой части Генерального плана г. Барнаула описание назначения, видов использования функциональной зоны озелененных территорий специального назначения не приведено.

В качестве объекта местного значения, планируемого к размещению в данной зоне, в разделе 3 Генерального плана г. Барнаула "Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов" указаны 3 канализационно-насосных станции, которые не относятся к объектам специального назначения с учетом вышеприведенной части 13 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также подраздела 2.4 "Объекты специального назначения" раздела 2 "Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения города Барнаула, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов" Генерального плана г. Барнаула, где приведены объекты специального назначения (среди которых канализационно-насосные станции отсутствуют), подраздела 2.3 раздела 2 "Инженерные сооружения" Генерального плана г. Барнаула (в котором и приведены КНС в пос. Центральный в числе планируемых мероприятий по организации водоотведения).

Для размещения объектов инженерного устройства, коммунальных объектов предусмотрены соответствующие функциональные зоны в Генеральном плане г. Барнаула, из подраздела 2.3 которого также следует размещение канализационно-насосных станций, а равно канализационно-очистных сооружений и в иных функциональных зонах (зоне инженерных сооружений, зоне сельскохозяйственного использования), то есть одно лишь размещение канализационно-насосных станций не определяет вид функциональной зоны.

На фактическое либо планируемое размещение какого-либо иного объекта специального назначения в оспариваемой функциональной зоне либо рядом с ней в Генеральном плане г. Барнаула (разделе 3) не указано.

Доводы административного ответчика о том, что размер функциональной зоны озелененных территорий специального назначения вокруг функциональной зоны складирования и размещения отходов установлен в размере нормативной санитарно-защитной зоны скотомогильника (радиус 1000 м), суд отклоняет как не подтверждающие обоснованность установленной функциональной зоны в районе земельного участка административного истца по следующим основаниям.

Санитарно-защитные зоны, исходя из своего назначения, являются защитными барьерами и могут устанавливаться на территории любых функциональных зон и могут как совпадать, так и не совпадать с границами функциональных зон; не исключено нахождение одной и той же санитарно-защитной зоны в нескольких функциональных зонах.

Между тем, из положений статей 105,106 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 1, части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года N 222, в их совокупности следует отсутствие у органов местного самоуправления полномочий по установлению размеров и границ санитарно-защитных зон. Отображению в документах территориального планирования подлежат санитарно-защитные зоны как зоны с особыми условиями использования, которые установлены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Пункт 5.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" устанавливает, что санитарно-защитная зона или какая-либо ее часть не может рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ санитарно-защитной зоны.

Следовательно, определение границ функциональных зон по границам санитарно-защитной зоны (если этого требует территориальное планирование) возможно при наличии решения об установлении санитарно-защитной зоны.

По запросу суда Управлением Роспотребнадзора по Алтайскому краю представлены сведения об отсутствии решения об установлении санитарно-защитной зоны скотомогильника, расположенного в п. Центральный г. Барнаула.

Определением функциональной зоны размером согласно СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" для скотомогильников I класса опасности, не допускающей жилую застройку согласно ограничениям землепользования в санитарно-защитной зоне, фактически орган местного самоуправление преодолел отсутствие решения об установлении санитарно-защитной зоны скотомогильника, зарезервировав территорию в размере нормативной санитарно-защитной зоны вокруг функциональной зоны складирования и размещения отходов.

В ходе рассмотрения административного дела сторона административного ответчика не ссылалась также на проведение в ходе разработки Генерального плана г. Барнаула какого-либо исследования вредного влияния недействующего скотомогильника на окружающую среду и определение с учетом этого воздействия размера зоны озеленения вокруг зоны складирования и захоронения отходов.

Более того, как было указано выше, нахождение либо планируемое размещение скотомогильника на территории пос. Центральный Генеральным планом г. Барнаула не предусмотрено, в материалах по обоснованию документа территориального планирования такие сведения также отсутствуют. В подразделе 2.4 "Объекты специального назначения" раздела 2 Генерального плана г. Барнаула указаны мероприятия по консервации скотомогильника только в Индустриальном районе г. Барнаула. В разделе 3 Генерального плана г. Барнаула в функциональной зоне складирования и размещения отходов какой-либо объект федерального, регионального или местного значения не указан.

На основании изложенного нельзя согласиться с обоснованием размера оспариваемой функциональной зоны исходя из размера нормативной санитарно-защитной зоны скотомогильника.

При таких обстоятельствах и учитывая, что градостроительный регламент территориальной зоны озелененных территорий специального назначения в статье 73 Правил землепользования и застройки г. Барнаула не предусматривает в качестве основного, условно-разрешенного или вспомогательного использования размещение жилой застройки (что даже при вышеизложенных обстоятельствах не затрагивало бы и не нарушало права административного истца функциональным зонированием территории), не может быть признано соответствующим закону и приложение 1 Правил землепользования и застройки г. Барнаула в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения на земельный участок административного истца. Сочетание существующего (исходя из действовавших ранее генерального плана и правил землепользования и застройки функциональной и территориальной зон) и планируемого использования территории поселка Центральный согласно пункту 1 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрено Правилами землепользования и застройки, как и Генеральным планом города Барнаула.

Ссылка представителя административного ответчика и заинтересованного лица на то обстоятельство, что генеральный план не всегда учитывает фактическое землепользование, а направлен на устойчивое развитие муниципального образования, хотя и является обоснованной, также не влияет на выводы суда, которые не сводятся к несоответствию оспариваемых нормативных правовых актов фактическому землепользованию поселка Центральный.

С учетом вышеприведенных правовых норм, разъяснений и установленных судом обстоятельств, административные исковые требования являются правомерными и подлежат удовлетворению, приложение 4 Генерального плана г. Барнаула и приложение 1 Правил землепользования и застройки г. Барнаула следует признать недействующими в части распространения функциональной и территориальной зон на территорию земельного участка по <адрес> со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул".

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административные исковые требования Д.Е.В. удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу приложение 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, в части распространения функциональной зоны озелененных территорий специального назначения на территорию земельного участка по <адрес>, и приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3) на земельный участок по <адрес>.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.