Заключение Счетной палаты РФ от 14 октября 2022 г. N ЗСП-114/24 на проект федерального закона N 201622-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 14 октября 2022 г. N К ( ))) (не действует)

Заключение Счетной палаты РФ от 14 октября 2022 г. N ЗСП-114/24
на проект федерального закона N 201622-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году"
(утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 14 октября 2022 г. N К ( )))

Досье на проект федерального закона

Счетная палата Российской Федерации на основании статьи 24 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" рассмотрела проект федерального закона N 201622-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации.

По результатам рассмотрения законопроекта и дополнительных материалов к нему необходимо отметить следующее.

1. Законопроектом вносятся изменения в статьи 50, 51, 56, 57, 96.6, 96.10, 170.1, 192, 199, 217, 236.1, 241, 242, 242.27 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе в части:

а) признания утратившими силу положения пункта 5 статьи 170.1 и абзаца двадцать восьмого пункта 4 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации о необходимости представления бюджетного прогноза (проекта бюджетного прогноза, проекта изменений бюджетного прогноза) в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом закона (решением) о бюджете, предусмотрев применение проектируемой нормы к правоотношениям, возникающим при составлении и утверждении бюджетов, начиная с бюджетов на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов.

Согласно пояснительной записке к законопроекту предлагаемые изменения позволят оптимизировать перечень документов, вносимых в законодательные органы одновременно с проектами соответствующих бюджетов, и приведут к оптимизации бюджетного процесса на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы, а также повысят качество долгосрочного бюджетного планирования, так как долгосрочный бюджетный прогноз будет формироваться на основе утвержденного закона (решения) о бюджете на соответствующий период;

б) исключения необходимости внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в связи с проведением операций по управлению средствами Фонда национального благосостояния (пункт 6 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В пояснительной записке к законопроекту данная норма обосновывается тем, что размещение средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) осуществляется на платной и возвратной основе с целью обеспечения сохранности средств ФНБ и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе и не является исполнением расходных обязательств Российской Федерации. Кроме того, согласно пояснительной записке при инвестировании средств фонда в финансовые активы его объем не изменяется, поскольку фактически происходит замещение одного вида актива Фонда национального благосостояния иным видом.

в) закрепления на постоянной основе в Бюджетном кодексе Российской Федерации применявшихся ранее норм, устанавливающих особенности исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации:

в статье 236.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации - возможности при завершении текущего финансового года не возвращать привлеченные на единые счета бюджетов высокодотационных субъектов Российской Федерации средства бюджетных и автономных учреждений;

в статье 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации - направления на обеспечение полномочий Федерального фонда обязательного медицинского страхования остатков средств бюджета этого фонда по состоянию на 1 января текущего финансового года и дополнительных доходов, поступивших в текущем финансовом году в бюджет фонда, и ряда других норм.

2. Законопроектом устанавливаются особенности исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в 2023 году.

Предлагается продлить на 2023 год действие ряда норм, предусмотренных на 2022 год Федеральным законом от 29 ноября 2021 г. N 384-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году" (далее - Федеральный закон N 384-ФЗ):

о праве Правительства Российской Федерации принимать решения о предоставлении в 2023 году государственных гарантий Российской Федерации, не предусмотренных программами государственных гарантий Российской Федерации на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов;

об особенностях применения механизма казначейского сопровождения;

о возможности увеличения общего объема расходов федерального бюджета в пределах поступлений от отдельных видов ненефтегазовых доходов в 2023 году с соответствующим увеличением бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации;

о возможности внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в случае перераспределения (увеличения) бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения геополитической и экономической ситуации на развитие отраслей экономики, и на иные цели, определенные Правительством Российской Федерации, и ряда других норм.

В целях обеспечения гибкости в финансировании дефицита федерального бюджета, а также сохранения средств Фонда национального благосостояния законопроектом предлагается предоставить Правительству Российской Федерации право осуществлять в 2023 году государственные внутренние заимствования с превышением показателей верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации, установленных программой государственных внутренних заимствований на 2023 год, в объеме до 1 000,0 млрд, рублей в целях замещения использования средств Фонда национального благосостояния.

Предлагается предусмотреть норму о направлении в 2023 году органами управления Фондом пенсионного и социального страхования Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования в Фонд национального благосостояния доходов от поступления страховых взносов, срок уплаты которых в соответствии с решением Правительства Российской Федерации в 2022 году продлен на 12 месяцев.

Устанавливается дополнительное основание для внесения в 2023 году изменений в сводную бюджетную роспись бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации в целях перераспределения бюджетных ассигнований.

3. Законопроектом предлагается установить особенности исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в 2023 году (по аналогии с положениями Федерального закона N 384-ФЗ на 2022 год) в части сбалансированности бюджетов бюджетной системы, долговой политики, межбюджетных отношений.

4. Законопроектом вносится ряд изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих в том числе продление на 2025 год временных значений нормативов зачисления в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации налоговых доходов от налога на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции по проекту "Сахалин-2", временного значения коэффициента, применяемого при формировании базового объема Федерального дорожного фонда, временных значений нормативов распределения акцизов на нефтепродукты, установленных в настоящее время до 2024 года включительно; продление на 2023 год нормы, предусматривающей возможность оказания по решению Правительства Российской Федерации государственной поддержки юридическим лицам - производителям подакцизных товаров, и другие изменения.

Замечаний и предложений по указанным положениям законопроекта не имеется.

5. Законопроектом предусматривается корректировка бюджетного правила с учетом его адаптации к изменившимся макроэкономическим условиям и введение переходных норм для постепенной нормализации бюджетной политики в 2023 и 2024 годах.

В этих целях предлагается закрепить в статье 96.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации положение о новом определении базовых нефтегазовых доходов, в соответствии с которым под базовыми нефтегазовыми доходами понимается расчетный объем, равный 8 трлн, рублей ежегодно в 2023 - 2025 годах, подлежащий ежегодной индексации на 4 процента начиная с 2026 года.

Тем самым предлагается при расчете базовых нефтегазовых доходов основываться на утвержденном в абсолютном выражении объеме базовых нефтегазовых доходов с его последующей индексацией в отличие от действующей конструкции бюджетного правила, при которой указанные доходы рассчитываются исходя из базовой цены на нефть, базовой экспортной цены на газ природный, базовых цен экспортной альтернативы для автомобильного бензина и дизельного топлива и прогнозируемого либо фактически сложившегося за отчетный финансовый год обменного курса доллара США к рублю.

В пояснительной записке к законопроекту закрепление объема базовых нефтегазовых доходов в абсолютном выражении предлагается ввиду ограниченной предсказуемости ценовой конъюнктуры на мировом энергетическом рынке и объемов добычи нефти и природного газа Российской Федерацией.

При этом обоснования необходимости установления в Бюджетном кодексе Российской Федерации на постоянной основе конструкции по определению расчетного объема базовых нефтегазовых доходов начиная с 2023 года, как и обоснования величины этого объема в пояснительной записке не содержится. Отмечено лишь, что такой размер базовых нефтегазовых доходов в целом соответствует умеренно-консервативным оценкам внешних условий при стабильном обменном курсе рубля в диапазоне 65-75 рублей за доллар США.

В рамках корректировки бюджетного правила в соответствии с подходом, предусматривающим отказ от использования в расчетах базовых цен на нефтепродукты, законопроектом также предлагается новое определение общего объема расходов федерального бюджета. Так, в пункте 3 статьи 199 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается установить, что общий объем расходов федерального бюджета в очередном финансовом году и плановом периоде не может превышать суммы базовых нефтегазовых доходов, прогнозируемого объема расходов на обслуживание государственного долга и доходов федерального бюджета за вычетом нефтегазовых доходов, а также разницы между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета бюджетных кредитов.

Одновременно законопроектом устанавливается, что в рамках переходного периода при определении общего объема расходов федерального бюджета в 2023 и 2024 годах учитывается расчетный объем, равный 2 900 млрд, рублей и 1 600 млрд, рублей соответственно. При этом обоснование устанавливаемых объемов расходов в пояснительной записке также не приведено.