Решение Калининградского областного суда от 6 декабря 2021 г. N 3а-237/2021 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - территориальные зоны - совет депутатов - функциональные зоны - градостроительный регламент)

Решение Калининградского областного суда от 6 декабря 2021 г. N 3а-237/2021

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску П.А.М. об оспаривании нормативного акта Правил землепользования и застройки МО "Городское поселение "Город Светлогорск", утвержденных решением городского Совета депутатов МО "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94 в части, установил:

П.А.М. обратился с административным иском в суд, указав, что является арендатором земельного участка N, расположенного по адресу: <адрес>, имеющего вид разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства, площадью 3800 кв. м, на основании договора аренды от 6 сентября 2002 года N 02-0022/2002, договора уступки права аренды от 25 марта 2020 года. Данный земельный участок располагается в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами согласно Генеральному плану МО "Светлогорский городской округ", утв. постановлением Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года N 59 с учетом изменений, внесенных 3 августа 2020 года. Согласно Правилам землепользования и застройки МО "Городское поселение "Город Светлогорск", утвержденным решением городского Совета депутатов МО "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94, земельный участок N отнесен к территориальной зоне Р - зона рекреации. На земельном участке административным истцом построен и в установленном порядке зарегистрирован жилой дом N площадью 63,1 кв. м. 25 мая 2021 года он обратился в Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки МО "Городское поселение "Город Светлогорск" о приведении их в соответствие с Генеральным планом в части указанного земельного участка. Письмом Агентства от 21 июня 2021 года N 4859-ААГ в удовлетворении данного заявления отказано со ссылкой на то, что в настоящее время подготовлены изменения в Генеральный план МО "Светлогорский городской округ", в соответствии с которыми земельный участок N будет отнесен к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования. Таким образом, в настоящее время Правила землепользования и застройки МО "Городское поселение "Город Светлогорск" устанавливают территориальную зону, в которой невозможно строительство и эксплуатация индивидуальных жилых домов, тем самым нарушаются права и законные интересы административного истца, и противоречат действующему нормативному акту, имеющему большую юридическую силу - Генеральному плану МО "Светлогорский городской округ". Согласно уточненным требованиям, просит признать недействующими с даты вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки МО "Городское поселение "Город Светлогорск", утвержденные решением городского Совета депутатов МО "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94, в части включения в границы территориальной зоны Р - зоны рекреационного назначения с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>.

Представители административного истца П.И.М., П.А.В. административного исковые требования поддержали по изложенным в административном исковом заявлении основаниям, указали, что еще в 2007 году постановлением главы администрации г. Светлогорска вид разрешенного использования земельного участка N был изменен на индивидуальное жилищное строительство. Наличие спора относительно якобы самовольной постройки на этом земельном участке не препятствует рассмотрению заявленных административных исковых требований по существу, поскольку административный истец требует признать недействующим нормативный акт в части, а не изменить Правила землепользования и застройки, установив территориальную зону таким образом, чтобы возведенная постройка стала соответствовать градостроительному регламенту.

Представитель Правительства Калининградской области Ж.И.Ю. относительно удовлетворения заявленных административных исковых требований возражала. Из данных ею в судебном заседании пояснений следует, что законодательство декларирует приоритет Генерального плана по отношению к документам градостроительного зонирования. Несоответствие Правил землепользования и застройки Генеральному плану является основанием для приведения их в соответствие с указанным документом территориального планирования. В настоящее время подготовлены изменения в Генеральный план МО "Светлогорский городской округ", после принятия которых земельный участок N будет относиться к зоне озеленения, и противоречия между Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки, таким образом, будут устранены.

Представитель администрации МО "Светлогорский городской округ" Щ.М.А. возражал относительно заявленных требований. Как следует из письменного отзыва и данных в судебном заседании пояснений, в 2021 году прошли общественные обсуждения по проекту внесения изменений в Генеральный план МО "Светлогорский городской округ", согласно которому земельный участок N должен быть отнесен к функциональной зоне озеленения территорий общего пользования. С мая 2021 года Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области проводится комплексный анализ материалов общественных обсуждений. В соответствии с ч. 7 ст. 33 ГрК РФ со дня поступления в орган местного самоуправления уведомления о выявлении самовольной постройки от исполнительного органа государственной власти, должностного лица, государственного учреждения или органа местного самоуправления, указанных в части 2 статьи 55.32 настоящего Кодекса, не допускается внесение в правила землепользования и застройки изменений, предусматривающих установление применительно к территориальной зоне, в границах которой расположена такая постройка, вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которым соответствуют вид разрешенного использования и параметры такой постройки, до ее сноса или приведения в соответствие с установленными требованиями. На земельном участке N административным истцом самовольно возведена постройка, о чем 6 августа 2021 года составлен акт. В этой связи администрация Светлогорского ГО обратилась в суд с иском о сносе самовольной постройки, расторжении договора аренды. Наличие самовольной постройки на земельном участке N в силу приведенной выше правовой нормы препятствует удовлетворению заявленных административных исковых требований.

Административный ответчик Окружной совет депутатов МО "Светлогорский городской округ", заинтересованное лицо Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области извещены о месте и времени рассмотрения дела надлежаще, их представители в судебное заседание не явились.

Заслушав представителей административного истца, представителя административного ответчика Правительства Калининградской области, представителя заинтересованного лица администрации МО "Светлогорский городской округ", заключение прокурора, полагавшего необходимым заявленные административные исковые требования удовлетворить, суд приходит к следующему.

В соответствии с п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", ч. 3 ст. 8, ч. 1 ст. 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительных орган муниципального образования принимает муниципальные правовые акты.

Статьей 8.2 ГрК РФ установлена возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации".

С 1 января 2017 года в соответствии с п.п. 2, 3 п. 1 ст. 1 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, правил землепользования и застройки, внесению таких изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

В силу ч. 1 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются, в том числе, в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Как указано в ч. 2 этой же статьи, правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования.

В соответствии с п. 1 ст. 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к жилым зонам. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

В частности, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В соответствии с п. 9 ст. 1 ГрК РФ градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

Светлогорский городской округ - муниципальное образование, образованное в соответствии с Законом Калининградской области от 30 марта 2018 года N 156 "Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования "Светлогорский муниципальный район", и организации местного самоуправления на объединенной территории".

Постановлением Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года N 59 утвержден Генеральный план МО "Светлогорский городской округ".

Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск" утверждены решением городского Совета депутатов от 22 декабря 2012 года N 94 и опубликованы в периодическом печатном издании "Официальный вестник еженедельника Светлогорского района "Вестник Светлогорска" N 6 (352) 21 февраля - 27 февраля 2013 года.

Установлено, что П.А.М. обратился с административным иском в суд, указав, что является арендатором земельного участка N, расположенного по адресу: <адрес>, имеющего вид разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства, площадью 3800 кв. м, на основании договора аренды от 6 сентября 2002 года N 02-0022/2002, договора уступки права аренды от 25 марта 2020 года.

На момент заключения договора аренды 6 сентября 2002 года N 02-0022/2002 с ООО "А.Л." земельный участок N, площадью 0,7 га, имел разрешенное использование - строительство и дальнейшая эксплуатация базы отдыха.

8 мая 2007 года издано постановление главы Светлогорского ГО (мэра) N 706, в соответствии с которым разрешенное использование вышеуказанного земельного участка изменено на "строительство и дальнейшая эксплуатация индивидуальных жилых домов".

Согласно Генеральному плану МО "Светлогорский городской округ", утв. решением городского Совета депутатов МО "Город Светлогорск" N 55 от 27 сентября 2011 года, до внесения изменений Постановлением Правительства Калининградской области N 59 от 11 февраля 2020 года, земельный участок N располагался в границах функциональной зоны рекреационная - базы и дома отдыха (I очередь). Постановлением Правительства Калининградской области N 59 от 11 февраля 2020 года функциональная зона в границах земельного участка N изменена на зону застройки индивидуальными жилыми домами.

В соответствии с Картой градостроительного зонирования, входящей в состав Правил землепользования и застройки МО "Городское поселение "Город Светлогорск", утвержденных решением городского Совета депутатов МО "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94 (в действующей редакции), земельный участок N располагается в территориальной зоне Р - зоне рекреационного назначения, градостроительный регламент которой не предусматривает индивидуального жилищного строительства.

Таким образом, после внесения изменений в Генеральный план МО "Светлогорский городской округ" Постановлением Правительства Калининградской области N 59 от 11 февраля 2020 года Правила землепользования и застройки МО "Городское поселение "Город Светлогорск", утвержденные решением городского Совета депутатов МО "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94, стали ему противоречить.

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Таким образом, Правила землепользования и застройки МО "Городское поселение "Город Светлогорск", утвержденные решением городского Совета депутатов МО "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94, в части включения в границы территориальной зоны Р - зоны рекреационного назначения, противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу - Генеральному плану МО "Светлогорский городской округ" (в редакции Постановления Правительства Калининградской области N 59 от 11 февраля 2020 года) и ГрК РФ, что является основанием для их отмены в указанной части.

Доводы о том, что заявленные административные требования не могут быть удовлетворены, поскольку на земельном участке N возведено жилое строение, которое администрация МО "Светлогорский городской округ" полагает самовольной постройкой, судом отвергаются, поскольку положения ч. 7 ст. 33 ГрК РФ по своему смыслу препятствуют установлению градостроительного регламента, легитимирующего самовольную постройку после ее выявления, однако, не воспрещают признать документ градостроительного зонирования недействительным в части, в которой он противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Подготовка документации по внесению изменений в Генеральный план МО "Светлогорский городской округ" с целью устранения несоответствий между ним и Правилами землепользования и застройки МО "Городское поселение "Город Светлогорск" правового значения для разрешения настоящего спора не имеет.

Права и законные интересы П.А.М. как арендатора земельного участка ввиду противоречия действующего градостроительного регламента генеральному плану затрагиваются независимо от наличия жилого строения на нем, а их защита может быть обеспечена лишь признанием недействующими с даты вступления решения суда в законную силу Правил землепользования и застройки МО "Городское поселение "Город Светлогорск", утвержденных решением городского Совета депутатов МО "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94, в части включения в границы территориальной зоны Р - зоны рекреационного назначения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административное исковое заявление П.А.М. удовлетворить.

Признать недействующими с даты вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки МО "Городское поселение "Город Светлогорск", утвержденные решением городского Совета депутатов МО "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94, в части включения в границы территориальной зоны Р - зоны рекреационного назначения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>.

Решение подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании муниципального образования "Светлогорский городской округ".

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца с даты составления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 13 декабря 2021 года.