Решение Алтайского краевого суда от 14 апреля 2021 г. N 3а-336/2021 (ключевые темы: территориальные зоны - землепользование - правила землепользования и застройки - городская дума - градостроительный регламент)

Решение Алтайского краевого суда от 14 апреля 2021 г. N 3а-336/2021

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П.Л.В. к Барнаульской городской Думе об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, установил:

административный истец П.Л.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующими Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, в части распространения территориальной зоны коммунальных объектов ПК-2 на земельный участок, расположенный по адресу: <адрес>.

В обоснование административных исковых требований административный истец ссылается на то, что является владельцем земельного участка и расположенного на нем жилого дома по адресу: <адрес> (далее также - спорный земельный участок). С целью узаконения дома и получения земельного участка в собственность П.Л.В. обращалась в комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка. Распоряжением комитета ДД.ММ.ГГ была утверждена схема расположения земельного участка, однако ДД.ММ.ГГ П.Л.В. отказано в предоставлении земельного участка в собственность, поскольку земельный участок расположен в территориальной зоне коммунальных объектов ПК-2, коммунальная зона, где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов. Установление данной территориальной зоны оспариваемым нормативным правовым актом противоречит требованиям пунктам 1 и 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку при установлении территориальной зоны не учтена сложившаяся планировка и существующее землепользование. Также указано, что статья 76 Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, устанавливающая регламент оспариваемой территориальной зоны, допускает неоднозначное толкование ее содержания, так как при запрете индивидуального жилищного строительства допускает размещение общежитий и организаций, оказывающих гостиничные услуги, т.е. фактически разрешает проживание населения в этой зоне.

Административный истец П.Л.В. в судебное заседание не явилась, извещена надлежащим образом, просила о рассмотрении дела в свое отсутствие.

Представитель административного истца П.А.Н. при рассмотрении дела просил об удовлетворении заявленных требований по изложенным в иске основаниям. Отметил, что истец не желает оспаривать Генеральный план г. Барнаула, поскольку основанием для отказа в предоставлении земельного участка в собственность явилось именно установление территориальной зоны.

Представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы и заинтересованного лица комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула О.Е.А. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменном отзыве на иск, в котором указано о соблюдении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, на соответствие Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее Правила землепользования г. Барнаула) Генеральному плану городского округа - город Барнаул (далее Генеральный план г. Барнаула), которым спорный земельный участок отнесен к функциональной зоне - коммунально-складской, где не предусмотрена жилищная застройка.

Заинтересованные лица комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула и администрация г. Барнаула, будучи надлежащим образом извещенными о дате и месте рассмотрения дела, своих представителей в суд не направили. При этом администрация г. Барнаула представила письменный отзыв на иск с просьбой об отказе в его удовлетворении.

При таких обстоятельствах, руководствуясь требованиями ч. 2 ст. 139, ст. ст. 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело при указанной явке в настоящем судебном заседании.

Выслушав пояснения представителей сторон исследовав письменные материалы дела, заключение прокурора Ф.Ю.Н. об отсутствии оснований для признания недействующими в оспариваемой части Правил землепользования г. Барнаула, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.

Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края.

Согласно фрагменту Генерального плана г. Барнаула - Карта функциональных зон, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула, земельный участок по адресу <адрес>, находится в функциональной зоне - коммунально-складская.

Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края.

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий, спорный земельный участок по адресу <адрес>, находится в территориальной зоне - коммунальная зона (ПК-2).

Также в судебном заседании установлено, что П.Л.В. с апреля 1998 г. пользуется жилым домом и земельным участком, расположенными по адресу: <адрес>.

Согласно выписке из технического паспорта на жилой дом от ДД.ММ.ГГ жилой дом состоит из Литера А, на возведение данного строения документов не представлено.

В силу положений п. 4 ст. 2 Закона Алтайского края от 09 ноября 2015 года N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" (действующей до 01 марта 2020 года) земельный участок предоставляется бесплатно в собственность гражданину, имеющему в фактическом пользовании земельный участок с расположенным на нем самовольно созданным жилым домом, возведенным до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, права на который не были оформлены в надлежащем порядке, при условии, что данный участок может быть предоставлен этому лицу под возведенную постройку в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства и предоставление участка для сохранения постройки не нарушает охраняемых законом прав и интересов других лиц, а сохранение постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

В целях реализации своего права на приобретение земельного участка в собственность П.Л.В. обратилась в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула с заявлением о предварительном согласовании земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, на праве собственности без проведения торгов. Распоряжением председателя комитета от ДД.ММ.ГГ гола была утверждена схема расположения земельного участка, указано о возможности предоставления земельного участка в собственность после проведения работ по образованию земельного участка и получения разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка - индивидуальные жилые дома.

Такое разрешение получено административным истцом ДД.ММ.ГГ, что подтверждается постановлением администрации г. Барнаула от ДД.ММ.ГГ ***.

Однако ДД.ММ.ГГ П.Л.В. было сообщено о невозможности предоставления истребуемого земельного участка в связи с нахождением земельного участка согласно Правилам землепользования г. Барнаула в территориальной зоне ПК-2 (коммунальная территориальная зона).

Из представленных сторонами в материалы административного дела доказательств следует, что установление территориальной зоны ПК-2 в границах земельного участка по адресу: <адрес>, в результате принятия Барнаульской городской Думой оспариваемого решения лишает административного истца возможности оформить право собственности на жилой дом и получить земельный участок в собственность либо на ином на законном основании, в связи с чем на основании ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации П.Л.В. является надлежащим административным истцом по требованиям об оспаривании нормативного правового акта в части отнесения земельного участка к территориальной зоне, не предусматривающей эксплуатацию индивидуальных жилых домов.

Так как Правила землепользования г. Барнаула являются нормативным правовым актом, так как отвечают признакам нормативности, а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории <адрес> Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Правила землепользования г. Барнаула приняты Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных п. 8 ч. 2 ст. 40 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***. Порядок принятия данного нормативного правового акта не нарушен, так как требования Устава муниципального образования - <адрес> Алтайского края от ДД.ММ.ГГ, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решений были соблюдены.

Кроме того, процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено. Проект Правил землепользования г. Барнаула подготовлен на основании постановления главы города Барнаула от ДД.ММ.ГГ ***, опубликованного в газете "Вечерний Барнаул" и на сайте администрации г. Барнаула ДД.ММ.ГГ, прошел проверку на соответствие Генеральному плану и технических регламентам, прошел общественные обсуждения, доработанный проект Правил землепользования г. Барнаула был вновь опубликован на сайте администрации г. Барнаула, на основании постановления главы города Барнаула от ДД.ММ.ГГ *** проект Правил землепользования г. Барнаула направлен в Барнаульскую городскую Думу для принятия решения. Решение об утверждении Правил землепользования г. Барнаула принято на заседании представительного органа местного самоуправления большинством депутатов (28 депутат) от установленной ст. 35 Устава муниципального образования численности депутатов (40 депутатов), опубликовано в установленном порядке (газета "Вечерний Барнаул от ДД.ММ.ГГ, на сайте г. Барнаула) и включено в регистр нормативных правовых актов ДД.ММ.ГГ с присвоением номера RU***.

Кроме того, вступившим в законную силу решением Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГ по административному делу *** по административному иску К.В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула") также не установлено нарушений порядка принятия указанного нормативного правового акта.

По данным основаниям Правила землепользования г. Барнаула административным истцом не оспариваются.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии со статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 указанного кодекса).

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

В силу статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 9 и 10 статьи 31, части 1 статьи 34 ГрК РФ, генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Таким образом, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.

При этом, в силу части 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункты 4 и 5 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как указывалось выше, согласно фрагменту Генерального плана г. Барнаула - Карта функциональных зон земельный участок по адресу: <адрес>, находится в функциональной зоне - коммунально-складская зона. Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования Правил землепользования г. Барнаула - вышеуказанный спорный земельный участок находится в территориальной зоне - коммунальная зона. При этом границы функциональной и территориальной зон совпадают.

При этом, как следует из пояснений представителя административного ответчика, функциональная коммунально-складская зона не предусматривает жилищного строительства, что следует из Положения о территориальном планировании Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края (Приложение 1 к Решению Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***) и Научно-исследовательской работе по разработке проекта Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края "Положение о территориальном планировании", где предусматривается размещение лишь коммунально-складских объектов.

Согласно градостроительному регламенту территориальной зоны ПК-2 (коммунальная зона), определенному в статье 76 Правил землепользования г. Барнаула, жилищное строительство также не предусмотрено.

Таким образом, суд приходит к выводу о соответствии в оспариваемой части Правил землепользования г. Барнаула Генеральному плану г. Барнаула.

Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки территориальные зоны устанавливаются с учетом, в частности, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц, а также сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункт 3 статьи 31, пункты 4 и 5 части 1 стати 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

При этом суд исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от ДД.ММ.ГГ ***-О, от ДД.ММ.ГГ ***-О-О и от ДД.ММ.ГГ ***-О).

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VIII Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельного участка и расположенного на нем недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Согласно пункту 9.8 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ ***, границы зон различного функционального назначения могут определяться с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных обоснованных границ с учетом градостроительных ограничений.

Жилой дом по <адрес> в <адрес> согласно карте ограничений использования территории, комплексной оценки территории, содержащейся в материалах по обоснованию Генерального плана <адрес>, относится к территориям, ограниченно благоприятным для градостроительного освоения (с развитием просадочных грунтов (преимущественно 1 типа просадочности), в третьем поясе зоны санитарной охраны источников водоснабжения, в нормативно определенной в соответствии с СанПин санитарно-защитной зоной от промышленных предприятий и коммунально-складских организаций).

Согласно пункту 12.5 вышеуказанных Рекомендаций санитарно-защитную зону в проектах генеральных планов целесообразно учитывать как специальные территории с особым режимом использования, которые могут устанавливаться вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека. В этих зонах не следует предусматривать размещение жилой застройки, включая отдельные жилые дома.

В данном случае административный истец не оспаривает законность установления Генеральным планом г. Барнаула функциональной коммунально-складской зоны в границах спорного земельного участка. Правила землепользования г. Барнаула в оспариваемой части не противоречат Генеральному плану г. Барнаула.

Также суд не принимает во внимание доводы административного истца о непринятии во внимание фактическое землепользование в районе спорного земельного участка. Так, вид разрешенного использования земельного участка - индивидуальные жилые дома получен административным истцом 20 октября 2019 г., на кадастровый учет участок с данным видом использования поставлен 11 декабря 2019 г., т.е. уже после завершения процедуры подготовки проекта правил землепользования, проведения общественных обсуждений и получения заключения о результатах общественных обсуждений. Следовательно, такое фактическое использование земельного участка как индивидуальные жилые дома не могло быть учтено.

Ссылка представителя административного истца на то, что фактическое землепользование должно было учитываться по соседним участкам, которые были ранее поставлены на кадастровый учет, не влечет за собой нарушение требований статьи 34 ГрК РФ, так как частями 8 и 9 статьи 36 указанного кодекса предусмотрена возможность эксплуатации земельного участка и расположенного на нем недвижимого имущества в случае, если их вид разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры не соответствуют градостроительному регламенту, без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом.

Кроме того, суд не усматривает неопределенности градостроительного регламента коммунальной территориальной зоны ПК-2, установленного статьей 76 Правил землепользования г. Барнаула, в части разрешения общежитий и организаций, оказывающих гостиничные услуги, и запрета осуществления жилищной застройки, поскольку согласно пунктам 5.1, 5.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" в санитарно-защитной зоне не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома, при этом допускается размещать в границах санитарно-защитной зоны промышленного объекта или производства мотели, гостиницы.

Учитывая вышеизложенное, суд считает, что в оспариваемой части Правила землепользования г. Барнаула нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе Генеральному плану г. Барнаула, не противоречат.

Таким образом, суд не находит оснований для признания противоречащим отнесение Правилами землепользования г. Барнаула земельного участка по адресу: <адрес>, к территориальной зоне - коммунальная зона (ПК-2), действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление П.Л.В. о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, оставить без удовлетворения в полном объеме.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.