Решение Алтайского краевого суда от 18 февраля 2021 г. N 3а-228/2021 (3а-1264/2020) (ключевые темы: землепользование - городская дума - территориальные зоны - правила землепользования и застройки - функциональные зоны)

Решение Алтайского краевого суда от 18 февраля 2021 г. N 3а-228/2021 (3а-1264/2020)

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению <данные изъяты> об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, установил:

административный истец <данные изъяты> обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим решение Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края" в части распространения территориальной коммунальной зоны ПК-2 на территорию земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>.

В обоснование административных исковых требований административный истец ссылается на то, что является владельцем земельного участка и расположенного на нем жилого <адрес> года постройки по адресу: <адрес> (далее также - спорный земельный участок). Решением Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГ признаны недействующими Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, в части установления зон с особыми условиями использования территорий в границах вышеуказанного земельного участка. В ДД.ММ.ГГ комитетом по земельным ресурсам и землеустройству <адрес> на заявление <данные изъяты> сообщено об утверждении схемы расположения земельного участка и о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность после проведения работ по образованию земельного участка и получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка - индивидуальные жилые дома. Однако в получении такого разрешения администрация <адрес> ДД.ММ.ГГ отказала, поскольку Барнаульской городской Думой ДД.ММ.ГГ утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края (далее также Правила землепользования <адрес>), которыми спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне ПК-2 - коммунальная зона, где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов. Установление данной территориальной зоны оспариваемым нормативным правовым актом противоречит требованиям части 3 статьи 31, пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку при установлении территориальной зоны не учтены сведения единого государственного реестра недвижимости, а также сложившаяся планировка и существующее землепользование.

Административный истец <данные изъяты>., ее представитель <данные изъяты> на рассмотрение дела не явились, извещены надлежащим образом. Ранее при рассмотрении дела истец поясняла, что приобрела спорный земельный участок и жилой дом в ДД.ММ.ГГ, знала, что дом является самовольной постройкой, но надеялась, что ей помогут в оформлении документов. Предыдущий собственник пытался оформить право собственности, начал получать необходимые документы.

Представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы и заинтересованного лица Комитета по строительству, архитектуре и развитию <адрес> <данные изъяты> в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменном отзыве на иск, в котором указано о соблюдении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, на соответствие Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края (далее правила землепользования <адрес>) Генеральному плану городского округа - <адрес> Алтайского края (далее Генеральный план <адрес>), которым спорный земельный участок отнесен к функциональной зоне - коммунально-складской, где не предусмотрена жилищная застройка (л.д. 61-64 т. 1).

При таких обстоятельствах, руководствуясь требованиями статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав пояснения представите административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Фарафоновой Т.А. об отсутствии оснований для признания недействующими оспариваемой части Правил землепользования <адрес>, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.

Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утвержден Генеральный план городского округа - <адрес> Алтайского края.

Согласно фрагменту Генерального плана <адрес> - Карта функциональных зон, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию <адрес>, земельный участок по адресу <адрес>, находится в функциональной зоне - коммунально-складская (л.д. 54,55 т. 1).

Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края.

В данные Правила землепользования <адрес> решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** внесены изменения.

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий, спорный земельный участок по адресу <адрес>, находится в территориальной зоне - коммунальная зона (ПК-2) (л.д. 54,56 т. 1).

Также в судебном заседании установлено, что <данные изъяты> с ДД.ММ.ГГ пользуется жилым домом и земельным участком, расположенными по адресу: <адрес> (л.д. 46 т. 1).

Согласно выписке из технического паспорта на жилой дом от ДД.ММ.ГГ жилой дом состоит из Литера А, на возведение данного строения документов не представлено (л.д. 27-33 т. 1).

В силу положений п. 4 ст. 2 Закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ ***-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" (действующей до ДД.ММ.ГГ) земельный участок предоставляется бесплатно в собственность гражданину, имеющему в фактическом пользовании земельный участок с расположенным на нем самовольно созданным жилым домом, возведенным до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, права на который не были оформлены в надлежащем порядке, при условии, что данный участок может быть предоставлен этому лицу под возведенную постройку в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства и предоставление участка для сохранения постройки не нарушает охраняемых законом прав и интересов других лиц, а сохранение постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

В целях реализации своего права на приобретение земельного участка в собственность <данные изъяты> (бывший владелец жилого дома и спорного земельного участка) обратилась в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству <адрес> с заявлением о предварительном согласовании земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, на праве собственности без проведения торгов.

Распоряжением председателя комитета по земельным ресурсам и землеустройству <адрес> от ДД.ММ.ГГ на основании заявления утверждена схема расположения земельного участка, предварительно согласовано предоставление земельного участка в собственность после проведения работ по образованию земельного участка и получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка - индивидуальные жилые дома (л.д. 44 т. 1).

Постановлением заместителя главы администрации <адрес> от ДД.ММ.ГГ отказано в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования спорного земельного участка - индивидуальные жилые дома по причине несоответствия документам градостроительного зонирования (градостроительным регламентом территориальной коммунальной зоны (Р5) не предусмотрен данный вид использования (л.д. 45 т. 1).

Из представленных сторонами в материалы административного дела доказательств следует, что установление зоны ПК-2 в границах земельного участка по адресу: <адрес>, в результате принятия Барнаульской городской Думой оспариваемого решения лишает административного истца возможности оформить право собственности на жилой дом и получить земельный участок в собственность на законном основании, в связи с чем на основании ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации <данные изъяты> является надлежащим административным истцом по требованиям об оспаривании нормативного правового акта в части отнесения земельного участка к территориальной зоне, не предусматривающей эксплуатацию индивидуальных жилых домов.

Так как Правила землепользования <адрес> являются нормативным правовым актом, так как отвечают признакам нормативности, а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории <адрес> Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Правила землепользования <адрес> приняты Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных п. 8 ч. 2 ст. 40 Устава городского округа - <адрес> Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***. Порядок принятия данного нормативного правового акта не нарушен, так как требования Устава муниципального образования - <адрес> Алтайского края от ДД.ММ.ГГ, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решений были соблюдены.

Кроме того, процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено. Проект Правил землепользования <адрес> подготовлен на основании постановления главы <адрес> от ДД.ММ.ГГ ***, опубликованного в газете "Вечерний Барнаул" и на сайте администрации <адрес> ДД.ММ.ГГ, прошел проверку на соответствие Генеральному плану и технических регламентам, прошел общественные обсуждения, доработанный проект Правил землепользования <адрес> был вновь опубликован на сайте администрации <адрес>, на основании постановления главы <адрес> от ДД.ММ.ГГ *** проект Правил землепользования <адрес> направлен в Барнаульскую городскую Думу для принятия решения. Решение об утверждении Правил землепользования <адрес> принято на заседании представительного органа местного самоуправления большинством депутатов (28 депутат) от установленной ст. 35 Устава муниципального образования численности депутатов (40 депутатов), опубликовано в установленном порядке (газета "Вечерний Барнаул от ДД.ММ.ГГ, на сайте <адрес>) и включено в регистр нормативных правовых актов ДД.ММ.ГГ с присвоением номера ***

Кроме того, вступившим в законную силу решением Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГ по административному делу *** по административному иску <данные изъяты>. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Генерального плана городского округа - <адрес>", решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес>") также не установлено нарушений порядка принятия указанного нормативного правового акта. По данным основаниям Правила землепользования <адрес> административным истцом не оспариваются.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (ст. 1 указанного кодекса).

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (ч. 2 ст. 30 ГрК РФ).

В силу ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Исходя из ч. 3 ст. 9, ч. 1 ст. 18, ч. ч. 9 и 10 ст. 31, ч. 1 ст. 34 ГрК РФ, генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Таким образом, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.

При этом, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (п. п. 4 и 5 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как указывалось выше, согласно фрагменту Генерального плана <адрес> - Карта функциональных зон земельный участок по адресу: <адрес>, находится в функциональной зоне - коммунально-складская зона. Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования Правил землепользования <адрес> - вышеуказанный спорный земельный участок находится в территориальной зоне - коммунальная зона. При этом границы функциональной и территориальной зон совпадают.

При этом, как следует из пояснений представителя административного ответчика и заинтересованного лица, функциональная коммунально-складская зона не предусматривает жилищного строительства, что следует из Положения о территориальном планировании Генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края (Приложение 1 к Решению Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***) и Научно-исследовательской работе по разработке проекта Генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края "Положение о территориальном планировании", где предусматривается размещение в будущем лишь коммунально-складских объектов, а именно: предприятий регионального значения (в том числе: развитие производства энергоресурсовлагосберегающего комплекса сельскохозяйственной техники для возделывания и уборки сельскохозяйственных культур, комбинат по производству упаковочной тары, предприятие по производству упаковочной продукции для пищевой и перерабатывающей промышленности), и местного значения (5 снегоплавильных станций). Где конкретно будет осуществлено строительство данных объектов, пока не конкретизировано, так как Генеральный план разработан на расчетный срок до 2036 года.

Кроме того, представитель ответчика пояснила, что установление данной функциональной зоны обусловлено сосредоточением большого количества промышленных предприятий, что отражено на Карте ограничений использования территорий и на карте комплексной оценки территории, содержащихся в материалах по обоснованию Генерального плана.

Согласно градостроительному регламенту территориальной зоны ПК-2 (коммунальная зона), определенному в ст. 76 Правил землепользования <адрес>, жилищное строительство также не предусмотрено.

Таким образом, суд приходит к выводу о соответствии в оспариваемой части Правил землепользования г. Барнаула Генеральному плану <адрес>, который административным истцом в указанной части не оспаривается.

Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки территориальные зоны устанавливаются с учетом, в частности, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц, а также сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (п. 3 ст. 31, п. п. 4 и 5 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (ч. 11 ст. 9 ГрК РФ).

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

При этом суд исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от ДД.ММ.ГГ ***-О, от ДД.ММ.ГГ ***-О-О и от ДД.ММ.ГГ ***-О).

В то же время доказательств того, что в момент подготовки и утверждения Правил землепользования <адрес> в отношении земельного участка и жилого дома, по адресу: <адрес>, которыми владеет административный истец, были зарегистрированы в установленном законом порядке какие-либо вещные права, суду не представлено. Как следует из сведений филиала ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Алтайскому краю, земельный участок по адресу: <адрес>, поставлен на кадастровый учет ДД.ММ.ГГ, присвоен кадастровый ***.

Таким образом, суд не находит оснований для признания противоречащим отнесение Правилами землепользования <адрес> земельного участка по адресу: <адрес>, к территориальной зоне - коммунальная зона (ПК-2), действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление <данные изъяты> о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, оставить без удовлетворения в полном объеме.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.