Решение Алтайского краевого суда от 31 мая 2021 г. N 3а-239/2021 (3а-1275/2020) (ключевые темы: территориальные зоны - функциональные зоны - землепользование - правила землепользования и застройки - городская дума)

Решение Алтайского краевого суда от 31 мая 2021 г. N 3а-239/2021 (3а-1275/2020)

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Г.Н.Р. об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, установил:

административный истец Г.Н.Р. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующими Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, в части установления территориальной зоны открытых пространств (Р5) в границах земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>.

В обоснование административных исковых требований административный истец ссылается на то, что является владельцем земельного участка и расположенного на нем жилого дома по адресу: <адрес> (далее также - спорный земельный участок). ДД.ММ.ГГ на заявление административного истца в комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула о предоставлении спорного земельного участка в собственность был получен отказ, поскольку Барнаульской городской Думой ДД.ММ.ГГ утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также Правила землепользования г. Барнаула), которыми спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне открытых пространств (Р5), где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов. Установление данной территориальной зоны оспариваемым нормативным правовым актом противоречит требованиям части 3 статьи 31, пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку при установлении территориальной зоны не учтено данные Единого государственного реестра недвижимости, существующее землепользование.

В процессе рассмотрения дела судом на основании статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены комитет по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула, комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула.

Административный истец Г.Н.Р., надлежаще извещенная о дате и месте рассмотрения дела, в суд не явилась, просила о рассмотрении дела в свое отсутствие.

Представитель административного истца Ю.А.В. в судебном заседании просила об удовлетворении заявленных требований.

Представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы, заинтересованного лица комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула Огнева Е.А. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменном отзыве на иск, в котором указано о соблюдении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, на соответствие Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края Генеральному плану городского округа - город Барнаул, которым спорный земельный участок отнесен к функциональной зоне - иная функциональная зона.

Также представитель пояснила, что иная функциональная зона отнесена к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность. В соответствии с картой комплексной оценки территории материалов по обоснованию Генерального плана территория рассматриваемого земельного участка относится к территориям, неблагоприятным для градостроительного освоения, так как отнесена к территориям с уклоном поверхности 10-20%.

Заинтересованное лицо комитет по земельным ресурсам и землеустройству <адрес>, будучи надлежащим образом извещенными о дате и месте рассмотрения дела, своего представителя в судебное заседание не направили.

При таких обстоятельствах, руководствуясь требованиями статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав пояснения административного истца, представителя административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав письменные материалы дела, заключение прокурора Л.Г.В. о наличии оснований для признания недействующей оспариваемой части Правил землепользования г. Барнаула, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.

Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края.

Согласно фрагменту Генерального плана г. Барнаула - Карта функциональных зон, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула, земельный участок по адресу <адрес>, находится в иной функциональной зоне (л.д. 38, 39 т. 1).

Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края.

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий, земельный участок по адресу <адрес>, находится в территориальной зоне открытых пространств (Р5) (л.д. 38,40 т. 1).

Также в судебном заседании установлено, что Г.Н.Р. а пользуется жилым домом и земельным участком, расположенными по адресу: <адрес>. Согласно выписке из технического паспорта на жилой дом от ДД.ММ.ГГ жилой дом состоит из Литеров А, А1, А2, А3, на возведение данных строений документов не представлено (л.д. 9-12 т. 1).

Пунктом 7 ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется, в том числе, в случае предоставления земельного участка отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В силу положений п. 4 ст. 2 Закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ ***-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" земельный участок предоставляется бесплатно в собственность гражданину, имеющему в фактическом пользовании земельный участок с расположенным на нем индивидуальным жилым домом и (или) индивидуальным гаражом, в случае, если право собственности на такие индивидуальный жилой дом и (или) индивидуальный гараж возникло до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, но на земельный участок не имеется правоустанавливающих документов.

В целях реализации своего права на приобретение земельного участка в собственность Г.Н.Р. обратилась в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству <адрес> с заявлением о предварительном согласовании земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, на праве собственности, в удовлетворении которого ДД.ММ.ГГ ей было отказано в связи с нахождением земельного участка согласно Правилами землепользования <адрес> в территориальной зоне открытых пространств (Р-5) (л.д. 8 т. 1).

Из представленных сторонами в материалы административного дела доказательств следует, что установление территориальной зоны Р5 в границах спорного земельного участка в результате принятия Барнаульской городской Думой оспариваемого решения лишает административного истца возможности оформить право собственности на жилой дом и получить земельный участок во владение и пользование на законном основании, в связи с чем на основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Г.Н.Р. является надлежащим административным истцом по требованиям об оспаривании нормативного правового акта в части отнесения земельного участка к территориальной зоне, не предусматривающей жилищное строительство.

Так как Правила землепользования <адрес> являются нормативным правовым актом, так как отвечают признакам нормативности, а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории <адрес> Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Правила землепользования <адрес> приняты Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных п. 8 ч. 2 ст. 40 Устава городского округа - <адрес> Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***. Порядок принятия данного нормативного правового акта не нарушен, так как требования Устава муниципального образования - <адрес> Алтайского края от ДД.ММ.ГГ, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решений были соблюдены.

Кроме того, процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено. Проект Правил землепользования <адрес> подготовлен на основании постановления главы <адрес> от ДД.ММ.ГГ ***, опубликованного в газете "Вечерний Барнаул" и на сайте администрации <адрес> ДД.ММ.ГГ, прошел проверку на соответствие Генеральному плану и технических регламентам, прошел общественные обсуждения, доработанный проект Правил землепользования <адрес> был вновь опубликован на сайте администрации <адрес>, на основании постановления главы <адрес> от ДД.ММ.ГГ *** проект Правил землепользования <адрес> направлен в Барнаульскую городскую Думу для принятия решения. Решение об утверждении Правил землепользования <адрес> принято на заседании представительного органа местного самоуправления большинством депутатов (28 депутат) от установленной ст. 35 Устава муниципального образования численности депутатов (40 депутатов), опубликовано в установленном порядке (газета "Вечерний Барнаул от ДД.ММ.ГГ, на сайте <адрес>) и включено в регистр нормативных правовых актов ДД.ММ.ГГ с присвоением номера RU***.

Кроме того, вступившим в законную силу решением <адрес>вого суда от ДД.ММ.ГГ по административному делу ***а-2/2020 по административному иску К.В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Генерального плана городского округа - <адрес>", решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес>") также не установлено нарушений порядка принятия указанного нормативного правового акта.

По данным основаниям Правила землепользования <адрес> административным истцом не оспариваются.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 указанного кодекса).

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

В силу статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 9 и 10 статьи 31, части 1 статьи 34 ГрК РФ, генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Таким образом, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.

Как указывалось выше, согласно фрагменту Генерального плана <адрес> - Карта функциональных зон земельный участок по адресу: <адрес>, находится в функциональной зоне - в иной функциональной зоне. Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования Правил землепользования <адрес> - вышеуказанный земельный участок находится в территориальной зоне открытых пространств (Р5).

Согласно фрагменту Карты комплексной оценки территории, содержащейся в материалах по обоснованию Генерального плана <адрес> спорный земельный отнесен к территориям, неблагоприятным для градостроительного освоения - с уклоном поверхности 10-20%) (л.д. 1-6 т. 2).

Как пояснила представитель административного ответчика в Генеральном плане указано, что иная функциональная зона отнесена к зонам прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, однако в Генеральном плане не раскрывается описание этой функциональной зоны (Научно-исследовательской работе по разработке проекта генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края. Положение о территориальном планировании.

Согласно разъяснению, приведенному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от ДД.ММ.ГГ ***-П, от ДД.ММ.ГГ ***-П, от ДД.ММ.ГГ ***-П и от ДД.ММ.ГГ ***-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Суд, проанализировав содержание положений Генерального плана г. Барнаула в части определения функционального назначения иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, полагает, что в указанной части он не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер.

При этом доводы представителя административного ответчика о том, что установление этой функциональной зоны направлено на предотвращение строительства объектов капитального строительства, в том числе жилых домов, не может внести ясность в назначении иной функциональной зоны в виду следующего.

Так, исходя из Научно-исследовательской работы по разработке проекта генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края. Материалы по обоснованию Генерального плана (л.д. 81-83 т. 2) следует, что в границах городской черты, исходя из структурно-тектонических особенностей строения территорий, физико-механических свойств грунтов, залегающих в основании фундаментов зданий и сооружений, гидрогеологических условий, наличия физико-геологических процессов, степени техногенной нагрузки, выделяются следующие территории: - условно благоприятные для строительства; - ограниченно благоприятные для строительства; - не благоприятные для строительства; - не подлежащие застройке. Районирование носит обобщенный характер. На стадии Р и РП под конкретные объекты должны проводиться инженерно-геологические изыскания.

Так, к территориям ограниченно благоприятным для строительства отнесены, в том числе, участки береговых склонов рек Барнаулки и Оби с уклоном поверхности 10-20%. А к территориям, не подлежащим застройке (территории нормативного недропользования) относятся площади залегания месторождений строительных материалов.

Кроме того, исходя из условных обозначений Карты комплексной оценки территории, содержащейся в материалах по обоснованию Генерального плана г. Барнаула, к территориям не подлежащим градостроительному освоению, отнесены территории, подверженные переработке берегов (подверженные размывам и обрушению берегов, а также территории, подверженные карстам (карстово-суффозионным процессам) (л.д. 5 об. т. 2). Как следует из сведений комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула, спорный земельный участок не отнесен к таким территориям.

Проанализировав данные документы, суд не находит оснований для принятия решения о том, что наличие такого ограничения как уклон поверхности 10-20%, является основанием для исключения таких территорий из градостроительной деятельности.

Данный вывод также подтверждается тем, что введенная в действие с ДД.ММ.ГГ статья 105 Земельного кодекса Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень видов зон с особыми условиями использования территорий, при этом к зонам с особыми условиями использования территорий не отнесены территории крутого неустойчивого склона либо территории, подверженным оползням.

Таким образом, суд находит не отвечающим требованиям определенности положения Генерального плана <адрес> в части установления иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, что допускает неоднозначное толкование его содержания и носит неопределенный характер.

Следовательно, в отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесение земельного участка по <адрес>, которым владеет административный истец, к территориальной зоне открытых пространств (Р5).

Кроме того, согласно статье 81 Правил землепользования г. Барнаула предусмотрен градостроительный регламент для территориальной зоны открытых пространств (Р5), которой к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, отнесены: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, водные объекты, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования, запас; к условно разрешенному виду использования - обеспечение внутреннего правопорядка; к вспомогательному виду разрешенного использования - благоустройство территории.

Наличие градостроительного регламента свидетельствует о том, что земельные участки и объекты капитального строительства, находящиеся в территориальной зоне открытых пространств (Р5), вовлечены в градостроительную деятельность, которая согласно статье 1 ГрК РФ подразумевает не только деятельность по строительству новых жилых домов и объектов капитального строительства, но и деятельность по развитию территорий, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Таким образом, административные исковые требования Г.Н.Р. подлежат удовлетворению, приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования г. Барнаула в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р5) на земельный участок административного истца - признанию недействующими, поскольку создают неопределенность правового режима земельного участка административного истца.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Принимая во внимание, что нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта было отказано административному истцу в реализации его прав, суд признает нормативный правовой акт не действующим в части со дня вступления решения в законную силу.

На основании части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул".

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление Г.Н.Р. удовлетворить.

Признать приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок, расположенный по адресу: <адрес>, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул", а также на официальном сайте <адрес> в сети Интернет (http://barnaul.org) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в течение одного месяца со дня принятия решения в мотивированном виде в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.