Решение Алтайского краевого суда от 29 апреля 2021 г. N 3а-588/2021 (ключевые темы: территориальные зоны - городская дума - функциональные зоны - правила землепользования и застройки - землепользование)

Решение Алтайского краевого суда от 29 апреля 2021 г. N 3а-588/2021

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ч.В.Я. об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, установил:

Ч.В.Я. владеет жилым домом по адресу: <адрес>, являющимся самовольной постройкой.

Распоряжением комитета по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула от 19 сентября 2019 года *** утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории в кадастровом квартале *** (л.д. 24).

Постановлением администрации города Барнаула от 29 ноября 2019 года *** предоставлено разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка площадью 687 кв. м., кадастровый ***, расположенного по адресу: <адрес> "индивидуальные жилые дома".

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года *** (5088), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера государственной регистрации RU***.

Письмом от 30 января 2020 года комитетом по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула Ч.В.Я. отказано в предоставлении земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, без проведения торгов на праве собственности для эксплуатации жилого дома в связи с расположением испрашиваемого земельного участка в территориальной зоне открытых пространств (Р-5), градостроительным регламентом которой (зоны) не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов.

ДД.ММ.ГГ Ч.В.Я. обратилась в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части установления территориальной зоны Р.5 на территории земельного участка, фактически находящегося в пользовании истца и расположенного по адресу: <адрес>, со дня вступления решения суда в законную силу.

Барнаульская городская Дума в письменных возражениях полагает административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, указывая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в соответствии с установленной процедурой его принятия. Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено на ее развитие, из чего следует, что функциональная зона - иные зоны, зона прочих озеленённых территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, установлена Генеральным планом муниципального образования на основании информации, отраженной в материалах по ее обоснованию. Таким образом, оспариваемыми правовыми актами не нарушены права административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца Ю.А.В. поддержала административные исковые требования.

Представитель Барнаульской городской Думы, заинтересованного лица комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула О.Е.А. возражала против удовлетворения требований по доводам письменных возражений.

Административный истец в судебное заседание после перерыва не явилась, в предыдущих судебных заседаниях настаивала на удовлетворении заявленных требований.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Алтайского края Ф.Ю.Н., полагавшей административные исковые требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Как установлено судом, Ч.В.Я. с 1975 года пользуется жилым домом и земельным участком, расположенными по адресу: <адрес>. Согласно выписке из технического паспорта на жилой дом от 12 января 2016 года жилой дом состоит из Литера А, на возведение которого документов не представлено.

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края.

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий, земельный участок по адресу: <адрес> находится в территориальной зоне открытых пространств (Р-5).

Решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края.

Согласно фрагменту Генерального плана г. Барнаула - Карта функциональных зон, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула, земельный участок по адресу: <адрес> находится в иной функциональной зоне.

В соответствии с частью 3 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка, при одновременном соблюдении следующих условий: если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем данного объекта; если на день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям; если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Письмом от 30 января 2020 года комитетом по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула истцу отказано в предоставлении земельного участка, расположенного по адресу: <адрес> без проведения торгов на праве собственности для эксплуатации жилого дома в связи с тем, что градостроительным регламентом территориальной зоны открытых пространств (Р-5) не предусмотрено замещение индивидуальных жилых домов.

Из представленных сторонами в материалы административного дела доказательств следует, что установление территориальной зоны Р5 в границах земельного участка по адресу: <адрес> в результате принятия Барнаульской городской Думой оспариваемого решения лишает административного истца возможности получить земельный участок во владение и пользование, в связи с чем на основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Ч.В.Я. является надлежащим административным истцом по требованиям об оспаривании нормативного правового акта в части отнесения земельного участка к территориальной зоне, не предусматривающей жилищное строительство.

Правила землепользования г. Барнаула являются нормативным правовым актом, так как отвечают признакам нормативности, а именно содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории г. Барнаула Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов.

На основании статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Правила землепользования г. Барнаула приняты Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных пунктом 8 части 2 статьи 40 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2018 года N 71.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Барнаульской городской Думы с соблюдением компетенции.

Проект Правил землепользования г. Барнаула подготовлен на основании постановления главы города Барнаула от 05 сентября 2019 года N 1478, опубликованного в газете "Вечерний Барнаул" и на сайте администрации г. Барнаула 10 сентября 2019 года, прошел проверку на соответствие Генеральному плану и технических регламентам, прошел общественные обсуждения, доработанный проект Правил землепользования г. Барнаула был вновь опубликован на сайте администрации г. Барнаула, на основании постановления главы города Барнаула от 12 декабря 2019 года N 2074 проект Правил землепользования г. Барнаула направлен в Барнаульскую городскую Думу для принятия решения. Решение об утверждении Правил землепользования г. Барнаула принято на заседании представительного органа местного самоуправления большинством депутатов (28 депутат) от установленной статьи 35 Устава муниципального образования численности депутатов (40 депутатов), опубликовано в установленном порядке (газета "Вечерний Барнаул от 31 декабря 2019 года, на сайте г. Барнаула) и включено в регистр нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера RU***.

Из представленных в суд материалов следует, что порядок принятия Правил землепользования г. Барнаула, утвержденных Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года, соблюден. Требования Устава муниципального образования - города Барнаула Алтайского края, принятого 28 февраля 2018 года, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 02 июня 2019 года N 821, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решения были соблюдены. Решение официально опубликовано (обнародовано) в установленном порядке и внесено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края.

Таким образом, суд приходит к выводу, что отсутствуют существенные нарушения процедуры принятия Правил землепользования и застройки г. Барнаула.

Вступившим в законную силу решением Алтайского краевого суда по административному делу *** по административному иску К.В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула" также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов.

По данному основанию нормативный правовой акт административным истцом не спаривается.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 указанного кодекса).

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 9 и 10 статьи 31, части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Таким образом, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.

Как указывалось выше, согласно фрагменту Генерального плана г. Барнаула - Карта функциональных зон земельный участок по адресу: <адрес> находится в функциональной зоне - в иной функциональной зоне; согласно фрагменту карты градостроительного зонирования Правил землепользования г. Барнаула - вышеуказанный земельный участок находится в территориальной зоне открытых пространств (Р5).

На основании Генерального плана иная функциональная зона отнесена к зонам прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, однако в Генеральном плане не раскрывается описание этой функциональной зоны (Научно-исследовательской работе по разработке проекта генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края).

Согласно разъяснению, приведенному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Суд, проанализировав содержание положений Генерального плана г. Барнаула в части определения функционального назначения иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, полагает, что в указанной части он не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер.

При этом позиция стороны административного ответчика о том, что установление этой функциональной зоны направлено на предотвращение строительства объектов капитального строительства, в том числе жилых домов, не может внести ясность в назначении иной функциональной зоны в виду следующего.

Как указывает представитель административного ответчика и заинтересованного лица, спорный земельный участок находится в зоне затопления паводком 1% обеспеченности, такая зона отнесена к территории не подлежащей застройке, что указано в Научно-исследовательской работе по разработке проекта генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края. Материалы по обоснованию Генерального плана. Генеральным планом не предусмотрены какие-либо инженерные мероприятия для защиты территории от затопления на указанной территории. На основании этого разработчики Генерального плана не предусмотрели градостроительную деятельность на этой территории, отнесли ее к иной функциональной зоне.

В то же время ни градостроительное, ни водное законодательство не изымает из градостроительной деятельности территории, подвергающиеся затоплению (подтоплению). Согласно пункту 1 статьи 67 Водного кодекса Российской Федерации в целях предотвращения негативного воздействия вод на определенные территории и объекты и ликвидации его последствий принимаются меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в соответствии с настоящим Кодексом, обеспечивается инженерная защита территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания и другого негативного воздействия вод.

Пунктом 6 статьи 67 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрены лишь определенные ограничения градостроительной деятельности: в границах зон затопления, подтопления, в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности отнесенных к зонам с особыми условиями использования территорий, запрещается: размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких населенных пунктов и объектов от затопления, подтопления; использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв; размещение кладбищ, скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов хранения и захоронения радиоактивных отходов; осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами.

Таким образом, суд находит не отвечающим требованиям определенности положения Генерального плана г. Барнаула в части установления иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, что допускает неоднозначное толкование его содержания и носит неопределенный характер.

Следовательно, в отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесение земельного участка по <адрес> к территориальной зоне открытых пространств (Р-5).

Кроме того, согласно статье 81 Правил землепользования г. Барнаула предусмотрен градостроительный регламент для территориальной зоны открытых пространств (Р-5), которой к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, отнесены: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, водные объекты, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования, запас; к условно разрешенному виду использования - обеспечение внутреннего правопорядка; к вспомогательному виду разрешенного использования - благоустройство территории.

Наличие градостроительного регламента свидетельствует о том, что земельные участки и объекты капитального строительства, находящиеся в территориальной зоне открытых пространств (Р-5), вовлечены в градостроительную деятельность, которая согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации подразумевает не только деятельность по строительству новых жилых домов и объектов капитального строительства, но и деятельность по развитию территорий, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Таким образом, административные исковые требования Ч.В.Я. подлежат удовлетворению, приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования г. Барнаула в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р5) на земельный участок по адресу: <адрес> - признанию недействующими, поскольку создают неопределенность правового режима земельного участка административного истца.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Принимая во внимание, что нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта было отказано административному истцу в реализации его прав, суд признает нормативный правовой акт не действующим в части со дня вступления решения в законную силу.

На основании части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул".

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

административные исковые требования Ч.В.Я. удовлетворить.

Признать приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок, расположенный по адресу: <адрес> недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул", а также на официальном сайте г. Барнаула в сети Интернет (http://barnaul.org) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Мотивированное решение составлено 30 апреля 2021 года