Решение Алтайского краевого суда от 15 августа 2022 г. N 3а-1496/2022 (ключевые темы: многодетная семья - меры социальной поддержки - административные регламенты - Министерство труда и социальной защиты РФ - льготы многодетной семье)

Решение Алтайского краевого суда от 15 августа 2022 г. N 3а-1496/2022

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску первого заместителя прокурора Алтайского края в защиту интересов неопределенного круга лиц к Министерству социальной защиты Алтайского края о признании не действующим в части нормативного правового акта, установил:

первый заместитель прокурора Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с административным иском в защиту интересов неопределенного круга лиц к Министерству социальной защиты Алтайского края (далее Минсоцзащита Алтайского края) о признании не действующим со дня вступления решения суда в законную силу абзаца 2 пункта 1.2 Административного регламента предоставления государственной услуги "Выдача справки, определяющей статус многодетной семьи, нуждающейся в дополнительных мерах социальной поддержки", утвержденного Приказом Министерства труда и социальной защиты Алтайского края от 01 декабря 2017 N 516.

В обоснование заявленных исковых требований указано, что Приказом Министерства труда и социальной защиты Алтайского края от 01 декабря 2017 N 516 утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги "Выдача справки, определяющей статус многодетной семьи, нуждающейся в дополнительных мерах социальной поддержки" (далее - Административный регламент), абзацем 2 пункта 1.2 которого определено, что право на получение справки, определяющей статус многодетной семьи, нуждающейся в дополнительных мерах социальной поддержки, имеют родители (усыновители, опекуны, попечители), воспитывающие рожденных, усыновленных, принятых под опеку (попечительство) трех и более детей в возрасте до 18 лет. Фактически указанной нормой Административного регламента дано понятие "многодетная семья", которое необоснованно сужено по сравнению понятием, приведенном в нормативных правовых актах имеющих большую юридическую силу, а именно в пункте 1 части 1 Закона Алтайского края от 29 декабря 2006 года N 148-ЗС "О дополнительных мерах социальной поддержки многодетных семей в Алтайском крае", Постановлении Администрации Алтайского края от 29 января 2004 N 41 "Об определении категорий семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке", Положении о порядке предоставления мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе, утвержденном Постановлением Правительства Алтайского края от 19 апреля 2017 года N 125 устанавливающих, что многодетной является семья, имеющая и воспитывающая трех и более детей в возрасте до 18 лет.

Определяя понятие "многодетная семья" в абз. 2 п. 1.2 оспариваемого Административного регламента иначе, чем это установлено в Законе Алтайского края от 29 декабря 2006 года N 148-ЗС, Постановлении Администрации Алтайского края от 29 января 2004 N 41 и Положении о порядке предоставления мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе, утвержденном Постановлением Правительства Алтайского края от 19 апреля 2017 года N 125 Министерство труда и социальной защиты Алтайского края вышло за пределы предоставленных ему законом полномочий, что является основанием для признания данной нормы недействующей.

В судебном заседании административный истец первый заместитель прокурора Алтайского края Ф.А.Н. настаивал на удовлетворении заявленных исковых требований по изложенным в административном исковом заявлении доводам.

Представитель административного ответчика В.А.С. возражала против удовлетворения иска по основаниям, изложенным в письменном отзыве, полагала, что нормативный правовой акт принят в пределах полномочий принявшего его органа и соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Министерство труда и социальной защиты Алтайская края в оспариваемом абзаце Административного регламента не изменило понятие "Многодетная семья", определенное в Законе Алтайского края и Постановлениях Администрации Алтайского края и Правительства Алтайского края, а только уточнила данное понятие, конкретизировав какие именно многодетные семьи имеют право на получение мер социальной поддержки в Алтайском крае.

Выслушав объяснения сторон, изучив материалы административного дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам.

Приказом Министерства труда и социальной защиты Алтайского края от 01 декабря 2017 N 516 утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги "Выдача справки, определяющей статус многодетной семьи, нуждающейся в дополнительных мерах социальной поддержки", который опубликован на официальном интернет-портале www.pravo.gov.ru 04 декабря 2017 года.

Указанный Административный регламент является нормативным правовым актом, так как отвечает признакам нормативности, а именно, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам предоставления дополнительных мер социальной поддержки многодетным семьям на территории Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 12, части 1 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами, разработку которых осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Согласно части 1, пункту "б" части 2 статьи 2 Закона Алтайского края от 02 сентября 2015 года N 69-ЗС "О системе органов исполнительной власти Алтайского края" в Алтайском крае устанавливается система органов исполнительной власти Алтайского края во главе с высшим органом исполнительной власти Алтайского края - Правительством Алтайского края, возглавляемым Губернатором Алтайского края. Систему органов исполнительной власти Алтайского края составляют, в том числе, министерства Алтайского края.

Указом Губернатора Алтайского края от 14 ноября 2016 N 135 утверждено Положение о Министерстве труда и социальной защиты Алтайского края (действующее на момент принятия оспариваемого Административного регламента). Согласно пункту 1.1 Положения, Министерство труда и социальной защиты Алтайского края является органом исполнительной власти Алтайского края, осуществляющим правоприменительные функции, функции по реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию и оказанию государственных услуг в сфере труда, трудовых и иных связанных с ними отношений, занятости населения и защиты от безработицы, социальной поддержки и социального обслуживания населения Алтайского края, демографического развития Алтайского края, преодоления последствий радиационного воздействия на население Алтайского края ядерных испытаний и космической деятельности (далее - "установленная сфера деятельности"), а также функции по управлению государственным имуществом в установленной сфере деятельности.

Согласно подпункту 8 пункта 2.1.2 данного Положения к полномочиям Министерства отнесено выдача иных удостоверений (свидетельств, справок, разрешений, иных документов), полномочия по оформлению и (или) выдаче которых возложены на органы социальной защиты населения субъектов Российской Федерации нормативными правовыми актами Российской Федерации и (или) Алтайского края.

Таким образом, оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт принят компетентным органом с соблюдением формы, процедуры принятия и опубликования и по этим основаниям не оспаривается административным истцом.

В соответствии с частью 2 статьи 39, частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции. Следовательно, прокурор Алтайского края правомочен на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением в рамках главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3, статьи 26.3.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей);

Указом Президента Российской Федерации от 05 мая 1992 года N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" правительствам республик в составе Российской Федерации, органам исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга постановлено определить категории семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке, с учетом национальных и культурных особенностей в социально-экономическом и демографическом развитии региона.

Во исполнение данного Указа Президента Российской Федерации принято Постановление Администрации Алтайского края от 29 января 2004 года N 41 "Об определении категорий семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке", где многодетной семьей определена многодетная семья, имеющая и воспитывающая трех и более детей в возрасте до 18 лет.

В дальнейшем принят Закон Алтайского края от 29.12.2006 N 148-ЗС "О дополнительных мерах социальной поддержки многодетных семей в Алтайском крае", в пункте 1 статьи 1 которого приведено понятие многодетной семьи: многодетная семья - семья, имеющая и воспитывающая трех и более детей в возрасте до 18 лет.

Согласно пункту 1.3 Положения о порядке предоставления мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе, утвержденного Постановлением Правительства Алтайского края от 19 апреля 2017 года N 125 "О предоставлении мер социальной поддержки семьям с детьми в Алтайском крае" для определения права на предоставление мер социальной поддержки, установленных настоящим Положением, многодетной семьей определена семья, имеющая и воспитывающая троих и более детей в возрасте до 18 лет по состоянию на начало учебного года.

То есть во всех законодательных актах Алтайского края дано единое понятие семьи, относящейся к многодетной и имеющей право на получение мер дополнительной социальной поддержки в Алтайском крае - это семья, имеющая и воспитывающая троих и более детей в возрасте до 18 лет

Для получения дополнительных мер социальной поддержки многодетной семье необходимо получить справку, определяющую статус многодетной семьи, нуждающейся в мерах социальной поддержки.

В целях повышения качества предоставления и доступности государственной услуги, создания комфортных условий для получателей государственной услуги, определения сроков и последовательности действий при предоставлении государственной услуги Приказом Министерства труда и социальной защиты Алтайского края от 01 декабря 2017 N 516 утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги "Выдача справки, определяющей статус многодетной семьи, нуждающейся в дополнительных мерах социальной поддержки" (п. 1.1. Административного регламента).

Таким образом, понятие многодетной семьи, имеющей право на получение дополнительных мер социальной поддержки в Алтайском крае установлено в Постановлении Администрации Алтайского края от 29 января 2004 года N 41, Законе Алтайского края от 29.12.2006 N 148-ЗС, Положении о порядке предоставления мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе, утвержденном Постановлением Правительства Алтайского края от 19 апреля 2017 года N 125. При этом Административный регламент разработан и утвержден только в целях урегулирования административных процедур при получении справки, подтверждающей статус многодетной семьи, имеющей право на получение мер социальной поддержки.

Вместе с тем, абзацем 2 пункта 1.2 Административного регламента определено, что право на получение справки, определяющей статус многодетной семьи, нуждающейся в дополнительных мерах социальной поддержки, имеют родители (усыновители, опекуны, попечители), воспитывающие рожденных, усыновленных, принятых под опеку (попечительство) трех и более детей в возрасте до 18 лет.

То есть фактически в Административном регламенте дано иное понятие многодетной семьи, имеющей право на дополнительные меры социальной поддержки, по сравнению с определенном в законодательных актах Алтайского края, приведены критерии, которым должна соответствовать такая семья.

Из буквального толкования абзаца 2 пункта 1.2 Административного регламента следует, что одним из юридически значимых обстоятельств, при определении статуса многодетной семьи, проживающей на территории Алтайского края, является наличие только рожденных, усыновленных, и принятых под опеку (попечительство) детей в возрасте до 18 лет. При этом семья, в которой воспитываются пасынки и падчерицы в возрасте до 18 лет уже не имеет право на получение справки, подтверждающей статус многодетной семьи, в то время как из буквального толкования понятия многодетной семьи, имеющей право на дополнительные меры социальной поддержки приведенном в Постановлении Администрации Алтайского края от 29 января 2004 года N 41, Законе Алтайского края от 29.12.2006 N 148-ЗС, Положении о порядке предоставления мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе, утвержденном Постановлением Правительства Алтайского края от 19 апреля 2017 года N 125 такие семьи имеют право на получение мер социальной поддержки, поскольку соответствуют понятию многодетной семьи - имеющей и воспитывающий троих и более детей в возрасте до 18 лет.

Таким образом, абзац 2 пункта 1.2 Административного регламента противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Более того, устанавливая критерии отнесения семьи к многодетной, имеющей право на получение мер дополнительный социальной поддержки в Административном регламенте предоставления государственной услуги "Выдача справки, определяющей статус многодетной семьи, нуждающейся в дополнительных мерах социальной поддержки", Минтрудсоцзащита Алтайского края вышла за пределы предоставленных полномочий.

В пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 разъяснено, что при проверке соблюдения компетенции органом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Доводы административного ответчика о том, что Министерство труда и социальной защиты Алтайского края не изменило, а только уточнило и конкретизировало понятие многодетной семьи, имеющей права на меры социальной поддержки, не отрицают, а напротив подтверждают позицию прокурора о том, что в указанной части оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением полномочий органа, поскольку уточнение и конкретизация понятий, установленных в законодательных актах Алтайского края не относится к полномочиям Минтрудсоцзащиты Алтайского края.

При этом суд соглашается с доводами представителя административного ответчика о том, что законодатель субъекта Российской Федерации может, принимая во внимание социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета, самостоятельно определять как перечень конкретных мер социальной поддержки, так и круг лиц, имеющих право на такие меры социальной поддержки, на что обращено внимание в определении Конституционного Суда Российской Федерации в определении от 24 июня 2021 года N 1304-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан М.В.Е. и М.А.Н. на нарушение их конституционных прав пунктом 1 статьи 2 Закона Архангельской области "О социальной поддержке семей, воспитывающих детей, в Архангельской области", на которое как на обоснование своих возражений ссылается административный ответчик.

Вместе с тем, Министерство труда и социальной защиты Алтайского края не относится к законодательному органу субъекта Российской Федерации и при наличии в законодательных актах Алтайского края установленного понятия круга лиц, имеющих право на такие меры социальной поддержки, не уполномочено на изменение (в том числе уточнение, иное определение) данного круга лиц.

Доводы административного ответчика о том, что и в законодательных актах Алтайского края не указано, что семья, имеющая на воспитании пасынков и падчериц имеет право на меры социальной поддержки, не свидетельствуют о законности принятого Административного регламента в оспариваемой части, поскольку в данных законодательных актах и не содержится указание на то, что такие семьи не относятся к многодетным, имеющим право на дополнительные меры социальной поддержки. При этом из буквального толкования понятия многодетной семьи, имеющей право на дополнительные меры социальной поддержки приведенном в Постановлении Администрации Алтайского края от 29 января 2004 года N 41, Законе Алтайского края от 29.12.2006 N 148-ЗС, Положении о порядке предоставления мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе, утвержденном Постановлением Правительства Алтайского края от 19 апреля 2017 года N 125 такие семьи имеют право на получение мер социальной поддержки, поскольку соответствуют понятию многодетной семьи - имеющей и воспитывающий троих и более детей в возрасте до 18 лет.

Таким образом, суд находит обоснованными доводы прокурора о противоречии абзаца 2 пункта 1.2 Административного регламента предоставления государственной услуги "Выдача справки, определяющей статус многодетной семьи, нуждающейся в дополнительных мерах социальной поддержки", утвержденного Приказом Министерства труда и социальной защиты Алтайского края от 01 декабря 2017 N 516, требованиям регионального законодательства, принятому с нарушением полномочий органа.

При таких обстоятельствах требования заместителя прокурора Алтайского края, оспаривающего отдельные положения Административного регламента, заслуживают внимания и подлежат удовлетворению.

На основании пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Поскольку нормативный правовой акт на момент рассмотрения дела применялся, с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", суд признает его недействующим со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административные исковые требования первого заместителя прокурора Алтайского края удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац 2 пункта 1.2 Административного регламента предоставления государственной услуги "Выдача справки, определяющей статус многодетной семьи, нуждающейся в дополнительных мерах социальной поддержки", утвержденного Приказом Министерства труда и социальной защиты Алтайского края от 01 декабря 2017 N 516.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Алтайская правда" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы через Алтайский краевой суд в судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 18 августа 2022 года.