Решение Алтайского краевого суда от 20 июля 2022 г. N 3а-402/2022 (ключевые темы: территориальные зоны - функциональные зоны - правила землепользования и застройки - городская дума - генеральные планы городских округов)

Решение Алтайского краевого суда от 20 июля 2022 г. N 3а-402/2022

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Т.-п. к. "С. К." к Барнаульской городской Думе об оспаривании в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления, установил:

общество ограниченной ответственностью "Т.-п. к. "С. К." (далее - ООО "ТПК "С. к.") обратилось в суд с административным исковым заявлением, требуя с учетом уточнения признать недействующими приложение 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, в части отнесения земельных участков, расположенных под зданием с кадастровым номером *** и зданием с кадастровым номером *** по адресу: <адрес>, к двум функциональным зонам: зоне специализированной общественной застройки и зоне застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более); и приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части отнесения земельных участков, расположенных под зданием с кадастровым номером *** и зданием с кадастровым номером *** по адресу: <адрес>, к двум территориальным зонам: зоне специализированной общественной застройки (ОД-2) и зоне застройки многоэтажными многоквартирными домами (Ж-1). В обоснование административных исковых требований указано, что административный истец является арендатором земельного участка с кадастровым номером *** по адресу: <адрес>, на котором расположены принадлежащие ООО "ТПК "С. к." здания с кадастровыми номерами 22:63:020329:278 и 22:63:020329:280. При этом оба здания частично расположены на земельном участке с кадастровым номером ***, находящемся по адресу: <адрес>, и предоставленном в аренду М. Г.Н. В целях уточнения местоположения границ земельного участка с кадастровым номером 22:63:020329:10 за счет присоединения к нему части земельного участка с кадастровым номером ***, которая занята объектами административного истца, ООО "ТПК "С. к." обратилось в орган местного самоуправления с заявлением о подготовке проекта по внесению в проект межевания застроенной территории в границах кадастрового квартала. Однако в согласовании проекта отказано на том основании, что с вышеуказанные земельные участки находятся в разных территориальных зонах, следовательно, присоединение части одного из них к другому противоречит закону. Данные обстоятельства препятствую реализации права административного истца, являющегося собственником зданий, частично расположенных на земельном участке, приобретению его в собственность или аренду.

В судебном заседании представитель административного истца Г. Д.С. уточненные требования поддержала по основаниям, изложенным в административном иске; иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном порядке. При этом, участвуя в судебном разбирательстве, представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы О. Е.А. возражала против удовлетворения требований по доводам, изложенным в письменных отзывах, также полагали требования не подлежащими удовлетворению заинтересованное лицо М. Г.Н. и его представитель М. Н.С.

На основании статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд рассмотрел административное дело при имеющейся явке.

Выслушав объяснения представителя административного истца и заключение прокурора, полагавшей административный иск подлежащим удовлетворению, исследовав письменные материалы дела и оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам.

Решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также - Генеральный план), в которое Решением Барнаульской городской Думы от 30 ноября 2021 года N 794 внесены изменения.

Решение представительного органа местного самоуправления опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 07 сентября 2019 года N 134 (5026), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 11 декабря 2019 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900579.

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки), в которые решениями Барнаульской городской Думы от 04 декабря 2020 года N 611, от 28 мая 2021 года N 685 и от 28 апреля 2022 года N 876 внесены изменения.

Решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900619.

Как установлено судом, на основании договора аренды от 24 марта 2004 года и дополнительного соглашения к нему от 10 марта 2015 года (т.3 л.д.92-104), административный истец является арендатором земельного участка с кадастровым номером ***, находящегося по адресу: <адрес>, на котором расположены здания с кадастровыми номерами *** и зданием с кадастровым номером ***, принадлежащие ООО "ТПК "С. к." (т.1 л.д.12-33).

При этом часть вышеуказанных зданий находится на территории смежного земельного участка с кадастровым номером ***, расположенного по адресу: <адрес> (т.1 л.д.34, 35, 47-61, т.3 л.д.6-20, 106).

Согласно фрагментам приложения 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана и приложения 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории" Правил землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером *** находится в функциональной зоне специализированной общественной застройки и территориальной зоне специализированной общественной застройки (ОД-2), а земельный участок с кадастровым номером *** - в функциональной зоне застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более) и территориальной зоне застройки многоэтажными многоквартирными домами (Ж-1) (т.2 л.д.5-10, т.3 л.д.1,2).

Письмом комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула от 17 апреля 2020 года ООО "ТПК "С. к." отказано в согласовании проекта по внесению изменений в проект межевания застроенной территории в границах кадастрового квартала ***, поскольку образуемый земельный участок по <адрес>, расположен в дух территориальных зонах (т.1 л.д.64,65).

Поскольку Генеральный план и Правила землепользования и застройки применены к административному истцу при согласовании проекта по внесению изменений в проект межевания застроенной территории, суд приходит к выводу о праве ООО "ТПК "С. к." с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оспорить данные нормативные правовые акты.

Процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено, по данным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются. Вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда по административному делу N 3а-745/2019 по административному иску К. Н.А. к Барнаульской городской Думе о признании не действующим в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 июня 2020 года N 66а-180/2020), по административному делу N 3а-233/2020 по административному иску А. Ю.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 года N 66а-789/2020), по административному делу N 3а-2/2020 по административному иску К. В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула", также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов.

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с частями 3-5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

На указанных в пунктах 2-4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются:

1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения; в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа;

2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 1,2,4 статьи 30, частей 3,9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, в том числе создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Согласно пунктам 2,4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В силу части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон могут устанавливаться по: 1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; 2) красным линиям; 3) границам земельных участков; 4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; 5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 6) естественным границам природных объектов; 7) иным границам.

Из приведенных норм следует принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки, которые должны соответствовать генеральному плану.

Частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено требование о принадлежности земельного участка к одной территориальной зоне.

Вместе с тем, как следует из представленных письменных доказательств и не оспаривается лицами, участвующим в деле, земельные участки под зданиями складов с кадастровыми номерами 22:63:020329:278 и 22:63:020329:280, принадлежащими административному истцу, расположены в разных функциональных и территориальных зонах.

Согласно подпункту 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Эксплуатация и обслуживание объекта недвижимости возможны только на земельном участке, специально сформированном для этих целей.

В соответствии со статьей 271 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользоваться предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу приведенных выше правовых норм Правилами землепользования и застройки в границах зданий, введенных в эксплуатацию в 2003 и 2006 годах, не могли быть установлены разные территориальные зоны. Возможность формирования под единым зданием нескольких земельных участков исключается.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Поскольку Правила землепользования и застройки в оспариваемой части устанавливают границы двух территориальных зон, проходящих непосредственно по нежилым зданиям и соответственно в границах земельных участков, расположенных под ними, в данной части указанные Правила вышеприведенным требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не соответствуют и подлежат признанию недействующими в этой части с момента вступления решения суда в законную силу.

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе, функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Из системного толкования приведенных положений закона следует, что территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Следовательно, нахождение земельных участков под вышеуказанными зданиями согласно Генеральному плану одновременно в двух функциональных зонах не позволяет при установлении территориальных зон соблюсти требование принадлежности земельных участков только к одной территориальной зоне (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и установить единый градостроительный регламент в отношении таких земельных участков, в связи с чем Генеральный план в оспариваемой части функционального зонирования также подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административные исковые требования общества с ограниченной ответственностью "Т.-п. к. "С. К." удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу приложение 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, в части отнесения земельных участков, расположенных под зданием с кадастровым номером *** и зданием с кадастровым номером *** по адресу: <адрес>, к двум функциональным зонам: зоне специализированной общественной застройки и зоне застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более); и приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части отнесения земельных участков, расположенных под зданием с кадастровым номером *** и зданием с кадастровым номером *** по адресу: <адрес>, к двум территориальным зонам: зоне специализированной общественной застройки (ОД-2) и зоне застройки многоэтажными многоквартирными домами (Ж-1).

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение составлено 03 августа 2022 года.