Решение Алтайского краевого суда от 2 апреля 2021 г. N 3а-19/2020 (ключевые темы: территориальные зоны - функциональные зоны - правила землепользования и застройки - городская дума - санитарно-защитные зоны)

Решение Алтайского краевого суда от 2 апреля 2021 г. N 3а-19/2020

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании с участием прокурора У.И.Б., представителя административного истца Б.Ю.Б., представителя административного ответчика, заинтересованного лица О.Е.А.

административное дело по административному исковому заявлению П.А.А. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления, установил:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также - Генеральный план города Барнаула).

Решение представительного органа местного самоуправления опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 07 сентября 2019 года N 134 (5026), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 11 декабря 2019 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900579.

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900619.

Решением Барнаульской городской Думы от 4 декабря 2020 года N 611 в Правила землепользования и застройки г. Барнаула внесены изменения.

Решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 09 декабря 2020 года N 184 (5272),включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 15 января 2021 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218202000762.

П.А.А. обратился в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения требований) о признании не действующим Генерального плана городского округа - города Барнаула в части распространения функциональной зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) на земельные участки, расположенные по адресам: <адрес 1>, <адрес 2>, <адрес 3>, <адрес 4>, а также не действующими Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула в части распространения территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) на те же земельные участки, возложении на административного ответчика обязанности в течение двух месяцев принять нормативные правовые акты, заменяющие признанные недействующими в части нормативные правовые акты и устанавливающие функциональную зону индивидуальной жилой застройки и территориальную зону Ж-4 в границах, принадлежащих П.А.А. земельных участков, расположенных по адресам: <адрес 1>, <адрес 2>, <адрес 3>, <адрес 4> (л.д. 31-36, т. 2).

В обоснование административных исковых требований П.А.А. ссылается на несоблюдение принципа правовой определенности при определении функционального и территориального зонирования в районе земельных участков, принадлежащих истцу, поскольку в Генеральном плане города Барнаула и материалах по его обоснованию отсутствует описание функциональной зоны, а также ссылается на несоответствие установленного использования территории фактически сложившемуся землепользованию согласно пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации

Барнаульская городская Дума в письменных возражениях и дополнениях к ним полагает административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, ссылаясь на соблюдение процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, установление функциональной зоны исходя из нормативной санитарно-защитной зоны от кладбища согласно СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (л.д. 89-91, т. 1, л.д. 13-15, 129-132, т. 2).

В судебном заседании представитель административного истца Б.Ю.Б. поддержала административные исковые требования в полном объеме.

Представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы, заинтересованного лица комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула О.Е.А. возражала против удовлетворения требований по доводам письменных возражений, дополнительно пояснив, что в границах поселка Садоводов размещение объектов местного, регионального, федерального значения не предусмотрено, кроме того, полагала, что удовлетворение требования о возложении обязанности на Барнаульскую городскую Думу принять новые нормативные правовые акты взамен оспариваемых, будет свидетельствовать о вмешательстве в административную процедуру, установленную градостроительным законодательством.

Административный истец П.А.А. в судебное заседание не явился, извещен надлежаще согласно телефонограмме.

Руководствуясь требованиями статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд счел возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав объяснения участников процесса, заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования подлежащими удовлетворению, исследовав материалы административного дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам.

Как установлено судом, П.А.А. с 13 марта 2017 года являлся арендатором земельных участков, расположенных по адресу: <адрес 3> и <адрес 4>. Из договоров аренды усматривается, что земельные участки предоставлены для индивидуального жилищного строительства (л.д. 18-21, 34-37, т. 1).

Право собственности П.А.А. на жилые дома, расположенные на земельных участках по адресам: <адрес 3> и <адрес 4>. зарегистрировано 20 июня 2019 года и 26 июня 2019 года соответственно (л.д. 46-54, т. 1).

27 августа 2019 года и 06 ноября 2019 года административный истец заключил договоры купли-продажи N 34 и N 46 в отношении указанных участков (л.д. 22-25, 38-41, т. 1).

Земельный участок, расположенный по адресу: <адрес 3> разделен на три земельных участка, вновь образованным земельным участкам присвоены адреса: ул. <адрес 4>, <адрес 2>, <адрес 1> (л.д. 58, т. 1). Право собственности П.А.А. на указанные земельные участки зарегулировано 11 марта 2020 года. Право собственности на участок по адресу: <адрес 4> зарегистрировано 17 февраля 2020 года (л.д. 92-107, т. 3).

Земельные участки согласно документам градостроительного планирования и зонирования находятся в функциональной зоне озелененных территорий общего пользования согласно Генеральному плану городского округа - города Барнаула и территориальной зоне озелененных территорий общего пользования согласно Правилам землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (л.д. 92, 94, т. 1).

Письмами администрации Центрального района г. Барнаула от 21 августа 2020 года и 31 августа 2020 года П.А.А. указано на недопустимость индивидуального жилищного строительства на земельных участках <адрес 1>, <адрес 2>, <адрес 3> и <адрес 4> в связи с несоответствием объектов градостроительному регламенту территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 (л.д. 42-64, т. 2).

Уведомлениями администрации Центрального района г. Барнаула от 25 ноября 2020 года П.А.А. уведомлен о том, что планируемое строительство объектов индивидуального жилищного строительства на земельных участках <адрес 2> и <адрес 1> недопустимо в связи с несоответствием объекта градостроительному регламенту территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 (л.д. 37-41, т. 2).

Поскольку предусмотренный статьей 77 Правил землепользования и застройки города Барнаула регламент территориальной зоны не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов, как и установленная Генеральным планом города Барнаула функциональная зона, а вид разрешенного использования земельных участков административного истца (для индивидуального жилищного строительства) допускает размещение жилых строений, постольку П.А.А. является с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации надлежащим административным истцом по требованиям об оспаривании нормативных правовых актов в области градостроительства.

Процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено, по данным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются. Вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда по административному делу N 3а-745/2019 по административному иску К.Н.А. к Барнаульской городской Думе о признании не действующим в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 июня 2020 года N 66а-180/2020), по административному делу N 3а-233/2020 по административному иску А.Ю.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 года N 66а-789/2020), по административному делу N 3а-2/2020 по административному иску К.В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула",также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов.

Также судом проверена процедура принятия решения от 04 декабря 2020 года "О внесении изменений и дополнений в решение Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края", существенных нарушений не установлено.

В соответствии с ранее действовавшими Генеральным планом городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской думы от 26 февраля 2020 года N 245, Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 09 октября 2012 года N 834, земельные участки находились в функциональной и территориальной зонах допускающих жилищное строительство (л.д. 123-124, т. 3).

В оспариваемых нормативных правовых актах функциональное зонирование и, как следствие, территориальное зонирование в районе нахождения земельных участков, принадлежащих истцу изменены.

Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (пункт 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При этом при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункты 2 и 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь территориальное планирование в соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Как следует из положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

В силу пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Из вышеприведенных нормативных положений следует, что права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков по использованию принадлежащих им земельных участков посредством строительства и реконструкции находящихся на участках объектов строительства ограничиваются требованиями градостроительных регламентов, действие которых распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования правил землепользования и застройки.

Между тем, такие ограничения не могут устанавливаться произвольно.

По смыслу части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, а также защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

На основании части 1 статьи 9, части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы городских округов, как документы территориального планирования муниципальных образований, в соответствии с которыми разрабатываются правила землепользования и застройки, также должны разрабатываться исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит в согласовании прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки с иными названными в законе целями, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Оспариваемыми нормативными правовыми актами земельные участки, принадлежащие административному истцу и предназначенные для индивидуального жилищного строительства, были отнесены к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (парки, скверы, бульвары, зеленые насаждения лесопаркового типа) и территориальной зоне озелененных территорий общего пользования (Р-1).

В соответствии с пунктом 12 статьи 1, частью 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары); на земельные участки в границах таких территорий градостроительные регламенты не распространяются.

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (часть 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из положений статьи 77 Правил землепользования и застройки города Барнаула следует, что в территориальной зоне озелененных территорий общего пользования размещение жилых домов не допускается.

Таким образом, изменения, внесенные оспариваемыми нормативными правовыми актами, ограничивают право административного истца на использование земельных участков в соответствии с назначением, поскольку установленные в пределах данного участка функциональная и территориальная зоны не предусматривают осуществление строительства индивидуальных жилых домов.

Как следует из материалов дела, принадлежащие П.А.А. земельные участки расположены в <адрес> в пределах обширной территории застройки индивидуальными жилыми домами, в отношении которой установлена функциональная зона застройки индивидуальными жилыми домами и соответствующая ей территориальная зона Ж-4.

Установление функциональной зоны озелененных территорий общего пользования предполагает размещение объектов, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (парки, скверы, бульвары).

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения (часть 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации),

Однако Генеральный план городского округа - города Барнаула не содержит сведений о планируемом размещении на территории в границах земельных участков административного истца каких-либо объектов местного, регионального или федерального значения, что подтвердила представитель административного ответчика в ходе судебного разбирательства.

Согласно доводам административного ответчика функциональная зона озелененных территорий общего пользования в районе расположения земельных участков истца установлена как санитарно-защитный барьер вокруг санитарно-защитной зоны кладбища.

В соответствии с условными обозначениями к Генеральному плану города Барнаула функциональная зона озелененных территорий общего пользования отнесена к группе функциональных зон рекреационного назначения наряду с функциональной лесопарковой зоной, зоной лесов, зоной отдыха и иной рекреационной зоной.

Санитарно-защитные зоны, исходя из своего назначения, являются защитными барьерами и могут устанавливаться на территории любых функциональных зон и могут как совпадать, так и не совпадать с границами функциональных зон; не исключено нахождение одной и той же санитарно-защитной зоны в нескольких функциональных зонах.

Между тем, из положений статей 105, 106 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 1, части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года N 222, в их совокупности следует отсутствие у органов местного самоуправления полномочий по установлению размеров и границ санитарно-защитных зон. Отображению в документах территориального планирования подлежат санитарно-защитные зоны как зоны с особыми условиями использования, которые установлены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Пункт 5.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" устанавливает, что санитарно-защитная зона или какая-либо ее часть не может рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ санитарно-защитной зоны.

Следовательно, определение границ функциональных зон по границам санитарно-защитной зоны (если этого требует территориальное планирование) возможно при наличии решения об установлении санитарно-защитной зоны.

Пункт 12.5 вышеуказанных Методических рекомендаций также не допускает отображение в генеральных планах нормативных санитарно-защитных зон, в отношении которых отсутствует решение об их установлении.

Доказательств наличия установленных санитарно-защитных зон в районе земельных участков административного истца, стороной административного ответчика не представлено.

Согласно представленному Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю сведениям санитарно-защитные зоны в районе расположения земельных участков по адресам: <адрес 1>, <адрес 2>, <адрес 3>, <адрес 4> не устанавливались (л.д. 54 и 99, том 1).

Вышеизложенное свидетельствует о том, что при принятии оспариваемых решений в части, касающейся установления функциональной и территориальной зон в границах земельных участков <адрес 1>, <адрес 2>, <адрес 3>, <адрес 4>, не были учтены ни сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, ни планируемое развитие территории, ни права и законные интересы правообладателя земельных участков.

Доводы представителя Барнаульской городской Думы о том, что территориальное планирование и градостроительное зонирование осуществляется не только для обеспечения прав и законных интересов правообладателей земельных участков, но и в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований, их устойчивого развития, сохранения окружающей среды, подлежат отклонению, поскольку в данном случае ограничения частных интересов административного истца не обусловлено необходимостью обеспечения публичных интересов.

Оспариваемые административным истцом положения муниципальных нормативных правовых актов противоречат требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушают его права.

Согласно части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

С учетом вышеприведенных правовых норм, разъяснений, установленных судом обстоятельств административные исковые требования П.А.А. подлежат удовлетворению, приложение 4 Генерального плана города Барнаула, приложение 1 Правил землепользования и застройки признанию недействующими в части распространения функциональной и территориальной зон соответственно на территорию земельных участков по адресам: <адрес 1>, <адрес 2>, <адрес 3>, <адрес 4>, со дня вступления решения суда в законную силу.

Требование административного иска о возложении на административного ответчика обязанности принять новые нормативные правовые акты, заменяющие признанные недействующими в части Генеральный план города Барнаула и Правила землепользования и застройки, не подлежит удовлетворению, поскольку согласно части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе возложить на орган государственной власти, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части, в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. В данном случае отсутствуют основания полагать, что в результате принятия настоящего решения возникнет недостаточная правовая урегулированность, а, кроме того, удовлетворение административного иска в этой части фактически означало бы вмешательство суда в нормотворческую деятельность представительного органа местного самоуправления по осуществлению градостроительной деятельности, что не предусмотрено процессуальным законодательством.

На основании части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул".

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

административные исковые требования П.А.А. удовлетворить в части.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу приложение 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, в части распространения функциональной зоны озелененных территорий общего пользования на территорию земельных участков по <адрес 1>, <адрес 2>, <адрес 3>, <адрес 4>, приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) на земельные участки по <адрес 1>, <адрес 2>, <адрес 3>, <адрес 4>.

В удовлетворении оставшейся части требований отказать.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение составлено 15 апреля 2021 года.