Решение Алтайского краевого суда от 22 декабря 2020 г. N 3а-881/2020 (ключевые темы: территориальные зоны - функциональные зоны - городская дума - землепользование - правила землепользования и застройки)

Решение Алтайского краевого суда от 22 декабря 2020 г. N 3а-881/2020

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению <данные изъяты> об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, установил:

административный истец <данные изъяты> обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующими Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, в части установления территориальной зоны открытых пространств (Р5) в границах земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>

В обоснование административных исковых требований административный истец ссылается на то, что является владельцем земельного участка и расположенного на нем жилого дома по адресу: <адрес> (далее также - спорный земельный участок). ДД.ММ.ГГ комитет по земельным ресурсам и землеустройству <адрес> на заявление <данные изъяты> о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность без проведения торгов отказал, поскольку Барнаульской городской Думой ДД.ММ.ГГ утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края (далее также Правила землепользования <адрес>), которыми спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне открытых пространств (Р5), где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов. Установление данной территориальной зоны оспариваемым нормативным правовым актом нарушает права административного истца, поскольку препятствует ему оформить свои права на земельный участок и расположенным на нем жилой дом.

В процессе рассмотрения дела судом на основании статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечен комитет по строительству, архитектуре и развитию <адрес>.

Административный истец <данные изъяты> в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, просил о рассмотрении дела в свое отсутствие.

Представитель административного истца <данные изъяты> в судебном заседании настаивала на удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в уточненном административном исковом заявлении (л.д. 72-74 т. 2). Представитель отметила, что территориальная зона открытых пространств (Р5), которая относится к природно-рекреационным зонам, противоречит требованиям статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как фактически на спорном земельном участке не используется ни под парки, ни под городской сад, ни под пляжи, а также е используется для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом широким кругом лиц. Оспариваемая территориальная зона установлена значительно позже того, как на этом земельном участке был возведен жилой дом.

Представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы, заинтересованного лица комитета по строительству, архитектуре и развитию <адрес> <данные изъяты> в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменном отзыве на иск, в котором указано о соблюдении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, на соответствие Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края Генеральному плану городского округа - <адрес>, которым спорный земельный участок отнесен к функциональной зоне - иная функциональная зона.

Также представитель пояснила, что иная функциональная зона отнесена к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность. В соответствии с картой комплексной оценки территории материалов по обоснованию Генерального плана территория в районе рассматриваемого земельного участка относится к территориям, неблагоприятным для градостроительного освоения, поскольку эта территория затопляемая паводком 1% обеспеченности. Границы данной зоны затопления были установлены ранее действующими документами территориального зонирования, в настоящий момент только ведется работа по установлению границ зоны затопления, постановки ее на кадастровый учет. Установление данной функциональной зоны обусловлено необходимостью предотвратить строительство новой жилой застройки на территории <адрес>, к которой относится спорный земельный участок. Установление территориальной зоны Р5, для которой установлен градостроительный регламент, предусматривающий обслуживание населения, обусловлено тем, что на этой территории фактически располагается жилой микрорайон, поэтому не учитывать данный фактор было не возможно.

При таких обстоятельствах, руководствуясь требованиями статьями 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав письменные материалы дела, заключение прокурора Ф.П.В. о наличии оснований для признания недействующими оспариваемой части Правил землепользования <адрес>, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.

Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утвержден Генеральный план городского округа - <адрес> Алтайского края.

Согласно фрагменту Генерального плана <адрес> - Карта функциональных зон, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию <адрес>, земельный участок по адресу <адрес>, находится в иной функциональной зоне (л.д. 59, 60 т. 1).

Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края.

Решением от ДД.ММ.ГГ *** в Правила землепользования <адрес> внесены изменения.

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий, земельный участок по адресу <адрес> находится в территориальной зоне открытых пространств (Р5) (л.д. 61, 62 т. 1).

Также в судебном заседании установлено, что <данные изъяты> пользуется жилым домом ДД.ММ.ГГ постройки и земельным участком, расположенными по адресу: <адрес>.

Доказательств того, что земельный участок и жилой дом состоят на кадастровой учете, на них зарегистрированы в установленном законом порядке права административного истца, административным истцом <данные изъяты> не представлено.

В соответствии с ч. 3 ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка, при одновременном соблюдении следующих условий: если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем данного объекта; если на день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям; если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

В целях реализации своего права на приобретение земельного участка в собственность <данные изъяты> обратился в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству <адрес> с заявлением о предварительном согласовании земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, на праве собственности без проведения торгов, в удовлетворении которого ДД.ММ.ГГ ему было отказано в связи с нахождением земельного участка согласно Правилами землепользования <адрес> в территориальной зоне открытых пространств Р5 (л.д. 10 т. 1).

Из представленных сторонами в материалы административного дела доказательств следует, что установление территориальной зоны Р5 в границах земельного участка по адресу: <адрес>, в результате принятия Барнаульской городской Думой оспариваемого решения лишает административного истца возможности оформить право собственности на жилой дом и получить земельный участок во владение и пользование на законном основании, в связи с чем на основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации <данные изъяты> является надлежащим административным истцом по требованиям об оспаривании нормативного правового акта в части отнесения земельного участка к территориальной зоне, не предусматривающей жилищное строительство.

Так как Правила землепользования <адрес> являются нормативным правовым актом, так как отвечают признакам нормативности, а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории <адрес> Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов.

В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ).

Правила землепользования <адрес> приняты Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных пунктом 8 части 2 статьи 40 Устава городского округа - <адрес> Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Барнаульской городской Думы с соблюдением компетенции.

Проект Правил землепользования <адрес> подготовлен на основании постановления главы <адрес> от ДД.ММ.ГГ ***, опубликованного в газете "Вечерний Барнаул" и на сайте администрации <адрес> ДД.ММ.ГГ, прошел проверку на соответствие Генеральному плану и технических регламентам, прошел общественные обсуждения, доработанный проект Правил землепользования <адрес> был вновь опубликован на сайте администрации <адрес>, на основании постановления главы <адрес> от ДД.ММ.ГГ *** проект Правил землепользования <адрес> направлен в Барнаульскую городскую Думу для принятия решения. Решение об утверждении Правил землепользования <адрес> принято на заседании представительного органа местного самоуправления большинством депутатов (28 депутат) от установленной статьи 35 Устава муниципального образования численности депутатов (40 депутатов), опубликовано в установленном порядке (газета "Вечерний Барнаул от ДД.ММ.ГГ, на сайте <адрес>) и включено в регистр нормативных правовых актов ДД.ММ.ГГ с присвоением номера RU***.

Из представленных в суд материалов следует, что порядок принятия Правил землепользования <адрес>, утвержденных Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ, соблюден. Требования Устава муниципального образования - <адрес> Алтайского края, принятого ДД.ММ.ГГ, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решения были соблюдены. Решение официально опубликовано (обнародовано) в установленном порядке и внесено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края.

Таким образом, суд приходит к выводу, что отсутствуют существенные нарушения процедуры принятия Правил землепользования и застройки <адрес>.

Кроме того, вступившим в законную силу решением суда от ДД.ММ.ГГ по административному делу *** по административному иску <данные изъяты> к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Генерального плана городского округа - <адрес>", решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес>") также не установлено нарушений порядка принятия указанного нормативного правового акта.

Также судом проверена процедура принятия решения от ДД.ММ.ГГ "О внесении изменений и дополнений в решение Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края", существенных нарушений не установлено (л.д. 77-143 т. 2).

По данному основанию нормативный правовой акт административным истцом не спаривается.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 указанного кодекса).

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

В силу статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 9 и 10 статьи 31, части 1 статьи 34 ГрК РФ, генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Таким образом, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.

Как указывалось выше, согласно фрагменту Генерального плана <адрес> - Карта функциональных зон земельный участок по адресу: <адрес>, находится в функциональной зоне - в иной функциональной зоне. Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования Правил землепользования <адрес> - вышеуказанный земельный участок находится в территориальной зоне открытых пространств (Р5).

Как пояснила представитель административного ответчика в Генеральном плане указано, что иная функциональная зона отнесена к зонам прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, однако в Генеральном плане не раскрывается описание этой функциональной зоны (Научно-исследовательской работе по разработке проекта генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края. Положение о территориальном планировании - л.д. 1-62 т. 2).

Согласно разъяснению, приведенному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от ДД.ММ.ГГ ***-П, от ДД.ММ.ГГ ***-П, от ДД.ММ.ГГ ***-П и от ДД.ММ.ГГ ***-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Суд, проанализировав содержание положений Генерального плана <адрес> в части определения функционального назначения иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, полагает, что в указанной части он не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер.

При этом доводы представителя административного ответчика о том, что установление этой функциональной зоны направлено на предотвращение строительства объектов капитального строительства, в том числе жилых домов, не может внести ясность в назначении иной функциональной зоны в виду следующего.

Как указывает представитель административного ответчика и заинтересованного лица, спорный земельный участок, расположенный в <адрес>, находится в зоне затопления паводком 1% обеспеченности, такая зона отнесена к территории не подлежащей застройке, что указано в Научно-исследовательской работе по разработке проекта генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края. Материалы по обоснованию Генерального плана (л.д. 13-14, 32-35, 40, 42 т. 2). Генеральным планом не предусмотрены какие-либо инженерные мероприятия для защиты территории от затопления на указанной территории (л.д. 59-62 т. 2). На основании этого разработчики Генерального плана не предусмотрели градостроительную деятельность на этой территории, отнесли ее к иной функциональной зоне.

В то же время ни градостроительное, ни водное законодательство не изымает из градостроительной деятельности территории, подвергающиеся затоплению (подтоплению). Согласно пункту 1 статьи 67 Водного кодекса Российской Федерации в целях предотвращения негативного воздействия вод на определенные территории и объекты и ликвидации его последствий принимаются меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в соответствии с настоящим Кодексом, обеспечивается инженерная защита территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания и другого негативного воздействия вод.

Пунктом 6 статьи 67 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрены лишь определенные ограничения градостроительной деятельности: в границах зон затопления, подтопления, в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности отнесенных к зонам с особыми условиями использования территорий, запрещается: размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких населенных пунктов и объектов от затопления, подтопления; использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв; размещение кладбищ, скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов хранения и захоронения радиоактивных отходов; осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами.

Таким образом, суд находит не отвечающим требованиям определенности положения Генерального плана <адрес> в части установления иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, что допускает неоднозначное толкование его содержания и носит неопределенный характер.

Следовательно, в отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесение земельного участка по <адрес>, которым владеет административный истец, к территориальной зоне открытых пространств (Р5).

Кроме того, согласно статье 81 Правил землепользования <адрес> предусмотрен градостроительный регламент для территориальной зоны открытых пространств (Р5), которой к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, отнесены: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, водные объекты, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования, запас, площадки для занятий спортом; к условно разрешенному виду использования - обеспечение внутреннего правопорядка; к вспомогательному виду разрешенного использования - благоустройство территории.

Наличие градостроительного регламента свидетельствует о том, что земельные участки и объекты капитального строительства, находящиеся в территориальной зоне открытых пространств (Р5), вовлечены в градостроительную деятельность, которая согласно статье 1 ГрК РФ подразумевает не только деятельность по строительству новых жилых домов и объектов капитального строительства, но и деятельность по развитию территорий, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Таким образом, административные исковые требования <данные изъяты> подлежат удовлетворению, приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования <адрес> в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р5) на земельный участок административного истца - признанию недействующими, поскольку создают неопределенность правового режима земельного участка административного истца.

При этом указание представителя административного истца на противоречие оспариваемой части Правил землепользования <адрес> требованиям пункта 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не имеет правового значения, поскольку административным истцом доказательств того, что в момент подготовки и утверждения Правил землепользования <адрес> земельный участок и жилой дом, по адресу: <адрес>, которыми владеет административный истец, стояли на кадастровом учете, в отношении этого недвижимого имущества были зарегистрированы какие-либо вещные права, т.е. доказательств того, что на этом участке не могут находиться территории, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом, не представлено.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Принимая во внимание, что нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта было отказано административному истцу в реализации его прав, суд признает нормативный правовой акт не действующим в части со дня вступления решения в законную силу.

На основании части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул".

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление <данные изъяты> удовлетворить.

Признать приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес>, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок, расположенный по адресу: <адрес>, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул", а также на официальном сайте <адрес> в сети Интернет (http://barnaul.org) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Мотивированное решение составлено ДД.ММ.ГГ.