Решение Алтайского краевого суда от 17 июня 2021 г. N 3а-347/2021 (ключевые темы: территориальные зоны - правила землепользования и застройки - территория общего пользования - функциональные зоны - городская дума)

Решение Алтайского краевого суда от 17 июня 2021 г. N 3а-347/2021

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ю.Е.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления, установил:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также - Генеральный план города Барнаула).

Решение представительного органа местного самоуправления опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 07 сентября 2019 года N 134 (5026), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 11 декабря 2019 года с присвоением номера государственной регистрации RU***.

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки города Барнаула).

Указанное решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера государственной регистрации RU***.

Ю.Е.И. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Барнаульской городской Думе, в котором просит признать недействующими Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденный решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, в части распространения территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) и функциональной зон озелененных территорий общего пользования на территорию земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>.

В обоснование административных исковых требований административный ссылается на то, что на основании решения Центрального районного суда г. Барнаула от 29 октября 2019 года является собственником жилого дома по <адрес> в <адрес>. Указанный <адрес> года постройки являлся учтенным и не относился к самовольному строительству. С целью приобретения в собственность земельного участка, используемого для эксплуатации жилого дома, она обратилась в уполномоченные органы, однако в предварительном согласовании предоставления земельного участка, утверждении схемы расположения земельного участка, а также во внесении изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования в части установления зон, предусматривающих размещение индивидуальных жилых домов, было отказано в связи с нахождение земельного участка по <адрес> в г. Барнауле в зоне озелененных территорий общего пользования. Полагает, что оспариваемые нормативные акты нарушают ее права ввиду невозможности реализации права на распоряжение жилым домом и противоречат п. 1 ст. 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 4 ст. 7 ФЗ от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч.ч. 3, 9 ст. 31, п.п. 2, 4 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании административный истец Ю.Е.И. и ее представитель Ф.Е.М. поддержали заявленные требования в полном объеме, представитель Барнаульской городской думы и комитета по строительству, архитектуре и развитию <адрес> О.Е.А. возражала против удовлетворения административных исковых требований по доводам письменных возражений.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в административном деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, на основании решения Центрального районного суда г. Барнаула от 29 октября 2019 года, вступившего в законную сила 29 января 2020 года, Ю.Е.И. является собственником жилого дома по <адрес> в <адрес> Алтайского края.

Согласно фрагменту Генерального плана г. Барнаула - Карта функциональных зон, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула земельный участок по адресу: <адрес> находится в функциональной зоне рекреационного назначения - зона озелененных территорий общего пользования (л.д. 75, т. 1).

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий спорный земельный участок по указанному адресу находится в природно-рекреационной территориальной зоне - зона озелененных территорий общего пользования (Р-1) (л.д. 76, т. 1).

В ответ на заявление Ю.Е.И. о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула в письме от 22 октября 2020 года указал на невозможность удовлетворения заявления в связи с тем, что градостроительный регламент территориальной зоны Р-1 не предусматривает размещение жилых домов (л.д. 19, т. 1).

На основании пункта 1 статьи 2, части 2 статьи 10 Закона Алтайского края от 09 ноября 2015 года N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" земельный участок однократно предоставляется бесплатно в собственность гражданину, имеющему в фактическом пользовании земельный участок с расположенным на нем находящимся в собственности данного гражданина индивидуальным жилым домом и (или) индивидуальным гаражом, строительство которых завершено, в случае, если указанный земельный участок предоставлен до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации.

Действие данной нормы продлено до 01 марта 2022 года Законом Алтайского края от 02 ноября 2020 года N 82-ЗС "О внесении изменений в закон Алтайского края "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков".

Предусмотренный статьей 77 Правил землепользования и застройки города Барнаула 2019 года регламент территориальной зоны Р-1 не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов, как и установленная Генеральным планом города Барнаула функциональная зона, то есть требования градостроительного законодательства исключают предоставление земельного участка административному истцу в собственность на основании вышеуказанной нормы закона края.

При таких обстоятельствах административный истец с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе оспорить нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления в части функционального и территориального зонирования, установленных на территории его земельного участка.

Процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено, по данным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются. Вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда по административному делу N 3а-745/2019 по административному иску К.Н.А. к Барнаульской городской Думе о признании не действующим в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 июня 2020 года N 66а-180/2020), по административному делу N 3а-233/2020 по административному иску А.Ю.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 года N 66а-789/2020), по административному делу N 3а-2/2020 по административному иску К.В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула", также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (п. 1); территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (п. 2); функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п. 5); градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6).

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 1, 2, 4 статьи 30, частей 3, 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа является документом территориального планирования, обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, в том числе создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Согласно пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В силу части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон могут устанавливаться по: 1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; 2) красным линиям; 3) границам земельных участков; 4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; 5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 6) естественным границам природных объектов; 7) иным границам.

Из приведенных норм следует принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки, которые должны соответствовать генеральному плану.

Таким образом, согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

При этом фактическое землепользование не исключает необходимости соблюдения указанного принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Из представленных административным ответчиком фрагментов Приложения 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана города Барнаула следует нахождение земельного участка по <адрес> в <адрес> в функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (л.д. 75, т. 1).

Из фрагмента Приложения 1 Правил землепользования и застройки города Барнаула следует нахождение указанного земельного участка в территориальной зоне Р-1 - зона озелененных территорий общего пользования (л.д. 76, т. 1).

Таким образом, установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона, в которой расположен земельный участок административного истца, соответствует предусмотренной Генеральным планом зоне функционального назначения.

При этом согласно фрагменту проекта планировки улично-дорожной сети городского округа - города Барнаула Алтайского края, утв. постановлением администрации г. Барнаула от 06 сентября 2019 года N 1494, земельный участок по <адрес> находится за пределами красных линий на территории общего пользования.

Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки территориальные зоны устанавливаются с учетом, в частности, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц, а также сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (п. 3 ст. 31, п.п. 4 и 5 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Границы территориальных зон могут устанавливаться по линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений, красным линиям, границам земельных участков (пункты 1, 2 и 3 части 2 статьи 34 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (ч. 11 ст. 9 ГрК РФ).

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

При этом суд исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (ч. 1 ст. 30 ГрК РФ, ст. 49, глава VIII Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельного участка и расположенного на нем недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (ч.ч. 8 и 9 ст. 36 ГрК РФ).

Как установлено судом, земельный участок по <адрес> расположен в границах водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы (л.д. 755, 756 т. 2, 89-91 т. 3), которые относятся к видам зон с особыми условиями использования территорий (п.п. 13, 14 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9 часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 36 часть 2).

В силу статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным данным Кодексом, федеральными законами; помимо прочего могут устанавливаться ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий.

В порядке реализации вышеуказанных конституционных требований Земельный кодекс Российской Федерации был дополнен главой XIX "Зоны с особыми условиями использования территорий" (введена Федеральным законом от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"), в состав которой входит статья 104, предусматривающая возможность установления зоны с особыми условиями использования территорий в целях охраны окружающей среды.

При этом само назначение данной зоны предполагает установление соответствующих ограничений.

Статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

Частью 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности (часть 2 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации).

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительный регламент территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) установлен ст. 77 Правил землепользования и застройки г. Барнаула, где определены виды разрешенного использования участков и объектов капитального строительства. К основным видам разрешенного использования отнесены: парки культуры и отдыха; деятельность по особой охране и изучению природы; охрана природных территорий; резервные леса; водные объекты; общее пользование водными объектами; специальное пользование водными объектами; гидротехнические сооружения; земельные участки (территории) общего пользования. К условно разрешенным видам использования отнесено: предоставление коммунальных услуг: объекты культурно-досуговой деятельности. Вспомогательные виды разрешенного использования - предоставление коммунальных услуг; развлекательные мероприятия; отдых (рекреация); обеспечение внутреннего правопорядка.

Таким образом, установленные ст. 77 Правил землепользования и застройки г. Барнаула виды разрешенного использования участков и объектов капитального строительства территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) соответствуют особому статусу водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы как зон с особыми условиями использования территорий, имеющих ограничения хозяйственной и иной деятельности.

То обстоятельство, что сведения об указанных зонах внесены в ЕГРН только 09 марта 2021 года, то есть уже после принятия оспариваемых нормативных актов, не влияет в данном случае на существо спора, поскольку при разработке Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края перспектива установления этих зон была учтена (п. 2.3.7 Генерального плана), что также подтверждается материалами по обоснованию Генерального плана (п. 2.11, т. 1).

Кроме того, как следует из материалов дела, установление зоны озелененных территорий общего пользования обосновано, в том числе, и наличием на данной территории зоны отступа застройки от бровки неустойчивого склона и оползневых участков (л.д. 197-208, т. 2, л.д. 10, 77, т. 3), что само по себе не могло послужить достаточным правовым основанием для установления оспариваемых территориальной и функциональной зон, однако в совокупности с перспективой установления зон с особыми условиями использования территорий, учитывая их взаимосвязь, в том числе по месту расположения вдоль берега реки Обь, являлось допустимым.

Таким образом, установление в районе используемого административным истцом земельного участка как территориальной, так и функциональной зон озелененных территорий общего пользования является обоснованным и соответствует градостроительному законодательству.

То обстоятельство, что расположенный на указанном земельном участке жилой дом принадлежит административному истцу на праве собственности, в данном случае само по себе не может повлечь признание не действующими оспариваемых нормативно-правовых актов, тем более, что положения пункта 2 статьи 1, пункта 12 статьи 9, части 8 статьи 36 ГрК РФ, части 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ не исключают для административного истца возможности эксплуатации земельного участка с расположенным на нем жилым домом, поскольку и земельное, и градостроительное законодательство исходит из сохранения прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков под ними по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае, когда происходит изменение градостроительной документации, предусматривающей иное зонирование территории (ст. 30 ГрК РФ), и существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

На основании изложенного правовых оснований для удовлетворения административных исковых требований не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

административные исковые требования Ю.Е.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующим Генерального плана городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утв. решением от 25 декабря 2019 года N 447 в части распространения территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) и функциональной зон озелененных территорий общего пользования на территорию земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, оставить без удовлетворения.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение составлено 21 июня 2021 года