Решение Алтайского краевого суда от 24 ноября 2021 г. N 3а-2155/2021 (ключевые темы: твердые коммунальные отходы - правила благоустройства - городская дума - обращение с отходами - контейнерная площадка)

Решение Алтайского краевого суда от 24 ноября 2021 г. N 3а-2155/2021

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании с участием прокурора У.И.Б., представителей административного ответчика, заинтересованного лица администрации г. Барнаула Н.О.И., заинтересованного лица комитета по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула Н.М.В.

административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Алтайского края в интересах неопределенного круга лиц к Барнаульской городской Думе о признании недействующими отдельных положений решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула Алтайского края", установил:

решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утверждены Правила благоустройства территории городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также - Правила, Правила благоустройства города Барнаула).

Решение представительного органа местного самоуправления опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" ДД.ММ.ГГ ***, включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов ДД.ММ.ГГ с присвоением номера государственной регистрации ***.

Заместитель прокурора Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абз. 1 ч. 1 ст. 71 в той части, в какой возлагает на потребителей обязанность по сбору твердых коммунальных отходов, абз. 4 ч. 1 ст. 71 в части слов "либо приобретенных самостоятельно потребителями (бестарный способ сбора твердых коммунальных отходов)", абз. 7 ч. 5 ст. 71, ч. 3 ст. 73 в той части, в какой не предусматривает возможность складирования крупногабаритных отходов в бункеры, расположенные на контейнерных площадках, ст. 74 Правил благоустройства города Барнаула, ссылаясь в обоснование требований на противоречие оспариваемых норм положениям Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", постановления Правительства РФ от ДД.ММ.ГГ *** "Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ ***" (далее постановление Правительства РФ ***) в части возложения на потребителя обязанности по сбору твердых коммунальных отходов каким-либо способом, отсутствия такого способа как "складирования в пакеты и другие емкости, приобретенные самостоятельно потребителями (бестарный способ сбора твердых коммунальных отходов)", исключения возможности избрания альтернативного способа складирования крупногабаритных отходов.

В судебном заседании помощник прокурора У.И.Б. настаивал на удовлетворении административных исковых требований по изложенным в исковом заявлении доводам.

Представитель административного ответчика, заинтересованного лица Н.О.И. в судебном заседании возражал против удовлетворения административного искового заявления по доводам письменного отзыва, согласно которым нормативный правовой акт принят в пределах полномочий законодательного органа муниципального образования с соблюдением процедуры принятия нормативного правового акта. Полагал, что постановлением Правительства *** определены способы складирования (сбора) твердых коммунальных отходов, а также основания для определения способа складирования. Способ складирования определяется на основании договора между потребителем и региональным оператором, условия договора не регулируются Правилами благоустройства города Барнаула. Согласно положениям СанПиН ДД.ММ.ГГ-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий" хозяйствующему субъекту допускается сбор и удаление (вывоз) ТКО (КГО) с территорий сельских поселений или с территорий малоэтажной застройки городских поселений бестарным методом (без накопления ТКО (КГО) на контейнерных площадках). Указанный способ сбора также предусмотрен приказом Минприроды Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами Алтайского края" (раздел 6). Правилами благоустройства не устанавливается бестарный метод сбора ТКО, а определяются требования к месту накопления ТКО. Так же ссылался на то, что подготовлен проект решения о внесении изменений в часть 1 ст. 71, абзац 1 части 3 статьи 73 оспариваемых Правил.

Представитель заинтересованного лица комитета по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула Н.М.В. полагала административный иск не подлежащим удовлетворению, поддерживая позицию административного ответчика и дополнительно указывая на то по смыслу СанПиН ДД.ММ.ГГ-21 термин "городское поселение" используется в значении "населенный пункт" и не определяет вид муниципального образования.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в административном деле, исследовав материалы административного дела, суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) заместитель прокурора Алтайского края вправе обратиться в Приморский краевой суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, муниципальных образований с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта представительного органа муниципального образования полностью или в части.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим (часть 7 статьи 213 КАС РФ).

Согласно статьям 12, 132 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ).

Утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, в том числе требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг (при осуществлении муниципального контроля в сфере благоустройства может выдаваться предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выявленных в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа, относится к вопросам местного значения городского поселения (пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ).

Правила благоустройства территории муниципального образования, как это определено в абзаце 21 части 1 статьи 2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ, представляют собой муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Из содержания пункта 11 части 10 статьи 35 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ следует, что утверждение правил благоустройства на территории муниципального образования и внесение в них изменений, отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Как усматривается из материалов дела, решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утверждены Правила благоустройства территории городского округа - города Барнаула Алтайского края, которые опубликованы ДД.ММ.ГГ в сетевом издании "Правовой портал администрации г. Барнаула" (http://law-portal22.ru) и в газете "Вечерний Барнаул" *** ДД.ММ.ГГ.

Из содержания имеющегося в материалах дела протокола заседания Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ следует, что оспариваемое решение принято большинством голосов от числа участвовавших в заседаниях депутатов и при наличии необходимого кворума.

Таким образом, оспариваемое заместителем прокурора Алтайского края решение принято уполномоченным представительным органом муниципального образования, в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и официального опубликования.

Проверяя соответствие оспариваемых положений Правил благоустройства города Барнаула положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 89-ФЗ правовое регулирование в области обращения с отходами (то есть деятельности по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов) осуществляется данным Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

При этом под "сбором отходов" понимается прием отходов в целях их дальнейшей обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание и размещение, под "накоплением отходов" - складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейшей обработки, утилизации, обезвреживания и размещения (статья 1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 89-ФЗ).

На основании статьи 5, пункта 2 статьи 24.6 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 89-ФЗ накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов осуществляются в соответствии с правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Во исполнение приведенных требований постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** утверждены Правила обращения с твердыми коммунальными отходами, (далее по тексту - Правила обращения с ТКО), которыми в пункте 4 предусмотрено, что обращение с твердыми коммунальными отходами на территории субъекта Российской Федерации обеспечивается региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, и территориальной схемой обращения с отходами на основании договоров на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключенных с потребителями. Региональный оператор осуществляет сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов самостоятельно или с привлечением операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Потребители осуществляют складирование твердых коммунальных отходов в местах (площадках) накопления твердых коммунальных отходов, определенных договором на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, в соответствии со схемой обращения с отходами (пункт 9 Правил обращения с отходами).

Из содержания пункта 10 Правил обращения с ТКО следует, что в соответствии с договором на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами в местах (площадках) накопления твердых коммунальных отходов складирование твердых коммунальных отходов осуществляется потребителями следующими способами:

а) в контейнеры, расположенные в мусороприемных камерах (при наличии соответствующей внутридомовой инженерной системы);

б) в контейнеры, бункеры, расположенные на контейнерных площадках;

в) в пакеты или другие емкости, предоставленные региональным оператором.

Вместе с тем, Правилами благоустройства города Барнаула в абзаце 1 и 4 части 1 статьи 71 установлено, что сбор ТКО осуществляется потребителями в том числе в пакеты или другие емкости, предоставленные региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами либо приобретенные самостоятельно потребителями (бестарный способ сбора твердых коммунальных отходов).

Содержание указанных абзацев не воспроизводит положения Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 89-ФЗ либо Правил обращения с ТКО, следовательно при его принятии представительный орган муниципального образования вышел за пределы предоставленных ему действующим законодательством полномочий, возложив на потребителя обязанность по сбору ТКО, тем самым осуществив собственное правовое регулирование вопросов обращения с твердыми коммунальными отходами.

Пунктом 11 Правил обращения с ТКО предусмотрено, что в соответствии с договором на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами в местах (площадках) накопления твердых коммунальных отходов складирование крупногабаритных отходов осуществляется потребителями следующими способами:

а) в бункеры, расположенные на контейнерных площадках;

б) на специальных площадках для складирования крупногабаритных отходов.

Частью 3 статьи 73 Правил благоустройства города Барнаула предусмотрена возможность складирования крупногабаритных отходов только на специальных площадках для складирования крупногабаритных отходов, возможность складирования в бункеры не предусмотрена. Не предусмотрев указанный способ, административный ответчик также вышел за пределы предоставленных ему полномочий.

Установленные обстоятельства фактически признавались представителем Барнаульской городской Думы в ходе судебного разбирательства, в материалы дела представлен проект решения Барнаульской городской Думы о внесении изменений, в том числе, в приведенные статьи Правил благоустройства города Барнаула.

Аналогично противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, абзац 7 части 5 статьи 71, статья 74 Правил благоустройства города Барнаула, предусматривающие возможность бестарного способа сбора твердых коммунальных отходов при наличии указания такого способа в договоре на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключенном между региональным оператором и физическими или юридическими лицами.

В данном случае в Правилах благоустройства города Барнаула фактически установлен не предусмотренный действующим федеральным законодательством способ сбора твердых коммунальных отходов на территории соответствующего муниципального образования, хотя, как уже указывалось выше, утверждение правил обращения с твердыми коммунальными отходами (включая правила их накопления и сбора) в силу статьи 5 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 89-ФЗ отнесено к полномочиям Российской Федерации.

Пунктом 15 СанПиН ДД.ММ.ГГ-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от ДД.ММ.ГГ *** предусмотрено, что хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность по сбору и транспортированию КГО (ТКО) допускается сбор и удаление (вывоз) ТКО (КГО) с территорий сельских поселений или с территорий малоэтажной застройки городских поселений бестарным методом (без накопления ТКО (КГО) на контейнерных площадках).

Статьей 7 Порядка накопления твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления) на территории Алтайского края, утвержденного постановлением Правительства Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** предусмотрено три способа складирования потребителями твердых коммунальных отходов:

в контейнеры, расположенные в мусороприемных камерах (при наличии соответствующей внутридомовой инженерной системы);

в контейнеры, бункеры, расположенные на местах (площадках) накопления ТКО;

в пакеты или другие емкости, предоставленные региональным оператором.

При этом такой способ как бестарный указанным порядком не предусмотрен.

Утверждение представителя административного ответчика о том, что такой способ предусмотрен Территориальной схемой обращения с отходами Алтайского края, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Алтайского края ДД.ММ.ГГ ***, основано на неполном изучении текста соответствующего раздела, поскольку в разделе 6.7 содержится указание на то, что бестарный метод сбора ТКО, как правило, применяется в населенных пунктах с грунтовыми дорогами, не имеющими всесезонное транспортное сообщение, с малочисленным населением и не имеющих оборудованных мест накопления.

Вместе с тем Правилами благоустройства города Барнаула такой способ сбора ТКО распространяется на всю территорию муниципального образования.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые прокурором положения Правил благоустройства города Барнаула подлежат признанию недействующими, поскольку они противоречат действующему федеральному законодательству, нарушают права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц.

Исходя из разъяснений, приведенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ ***, учитывая, что оспариваемые правовые нормы применялись и на их основании были реализованы права граждан и организаций, суд приходит к выводу о необходимости признания их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Согласно части 1 статьи 80 и части 6 статьи 82 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, решения городской Думы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает городской округ, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта считается публикация его полного текста, включая приложения (при наличии), в печатном средстве массовой информации, которое определено источником официального опубликования муниципальных правовых актов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об учреждении печатного средства массовой информации" газета "Вечерний Барнаул" в настоящее время является официальным источником публикации муниципальных правовых актов города Барнаула Алтайского края.

Руководствуясь статьями 175-180 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административные исковые требования заместителя прокурора Алтайского края в интересах неопределенного круга лиц к Барнаульской городской Думе о признании недействующими отдельных положений решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула Алтайского края" удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзац 1 части 1 статьи 71 в той части, в какой возлагает на потребителей обязанность по сбору твердых коммунальных отходов, абзац 4 части 1 статьи 71 в части слов "либо приобретенных самостоятельно потребителями (бестарный способ сбора твердых коммунальных отходов)", абзац 7 части 5 статьи 71, часть 3 статьи 73 в той части, в какой не предусматривает возможность складирования крупногабаритных отходов в бункеры, расположенные на контейнерных площадках, статью 74 Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул" в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение изготовлено ДД.ММ.ГГ.