О льготах отдельным категориям граждан на транспорте (С.А. Поздняков, "Гражданин и право", N 7/8 июль - август 2002 г.)

О льготах отдельным категориям граждан на транспорте

1. Действующая система социальных льгот по проезду городским и пригородным транспортом

Кризисные явления в экономике обусловили устойчивый рост числа людей, нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства. Как следствие, заметно активизировалась законодательная и организационная деятельность государства по социальной защите населения. Однако многие федеральные законы и другие нормативные правовые акты принимались бессистемно, нередко заменяя собой кардинальные решения в области совершенствования оплаты, охраны труда, повышения доходов населения, улучшения пенсионного обеспечения и т.д.

Признавая социальную значимость государственных социальных льгот, в том числе по проезду на транспорте, необходимо отметить, что в период перехода к рыночным отношениям существующие льготы не только не решают социальных проблем, но и усугубляют их.

Сейчас действуют большое количество законодательных актов, предусматривающих право на льготный проезд той или иной категории граждан. В структуре пассажиров, пользующихся правом бесплатного проезда, более 75% приходится на получивших льготу по решению федеральных органов власти. Такие льготы, например, установлены: федеральными законами "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О статусе военнослужащих"; законами РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", "О милиции", "О федеральных органах налоговой полиции" и т.д.

Поэтому за последние 10 лет доля платных пассажиров в общем объеме перевозок постепенно сократилась с 80 до 40%, а количество категорий граждан, имеющих право на льготный проезд, увеличилось с 22 до 64%.

Наибольшее количество лиц, которым предоставлено право на льготы по проезду на городском и пригородном транспорте, составляют (млн. человек):

- ветераны труда 19,6;

- инвалиды 10,5;

- труженики тыла 9,2;

- участники и инвалиды Великой Отечественной войны 1,6;

- лица, подвергшиеся политическим репрессиям 0,7;

- чернобыльцы 0,25.

Общее же количество лиц, которым предоставлено право на указанные льготы, превышает 46 млн.

2. Недостатки действующей системы социальных льгот по проезду городским и пригородным транспортом

Как показывает практика предоставления населению различных мер социальной защиты, недостатками действующей системы социальных льгот, в том числе и ее составляющей - льгот по проезду городским и пригородным транспортом, являются:

- предоставление льгот по категориальному принципу, независимо от материального положения их получателей, игнорирование экономических возможностей семей по обеспечению достойного уровня жизни. Как результат - стимулирование социального иждивенчества, экономической пассивности и маргинализации общества;

- отсутствие четкого разграничения полномочий, ответственности и источников финансирования по предоставлению социальных пособий и льгот между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Это приводит к размыванию ответственности за предоставление и финансовое обеспечение социальных выплат и льгот и дисбалансу между расходными обязательствами и возможностями их финансирования. В итоге межбюджетные отношения остаются неурегулированными;

- расходы региональных и местных бюджетов перегружены социальными обязательствами, установленными федеральным законодательством (так называемыми нефинансируемыми "федеральными мандатами") в результате льготы хронически недофинансируются, а население остается недовольным;

- наличие экономически невыгодных бюджетных субсидий и дотаций производителям товаров и услуг в денежной форме конкретным целевым группам населения, что приводит к безадресному и расточительному расходованию бюджетных средств;

- отсутствие здоровой конкуренции между производителями льготных услуг и товаров по цене и качеству их предоставления населению, поскольку льготы в принципе искажают экономическую природу цен и издержек в условиях рынка.

Доходная ставка (средний тариф) одного платного пассажира на городском автомобильном и электрическом транспорте, а также метрополитене с 1997 г. стала превышать себестоимость перевозки одного пассажира, т.е. пассажир, купивший билет, возмещает не только затрату по своему проезду, но и часть затрат по проезду пассажиров, пользующихся правом бесплатного проезда.

Если ранее дотационность общественного транспорта была связана с необходимостью поддержания социально приемлемого уровня тарифов за проезд (тариф устанавливался ниже себестоимости перевозки одного пассажира), то в настоящее время убытки, сложившиеся от перевозок, стали представлять собой сумму расходов, понесенных предприятиями общественного транспорта.

На пригородном железнодорожном транспорте происходит перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых тарифов; как следствие этого, сохраняется дополнительная тарифная нагрузка на производителей, что в конечном счете негативно сказывается на уровне потребительских цен.

До 1993 г. все расходы, связанные с предоставлением бесплатного проезда в общественном транспорте, компенсировались из федерального бюджета. После 1993 г. компенсация затрат на эти цели была возложена в основном на субъекты Российской Федерации. Однако сегодня такой компенсации в полном объеме не происходит.

В 2001 г. транспортом общего пользования (без учета пригородных электропоездов) было перевезено в городском и пригородном сообщении 26,2 млрд. "льготных" пассажиров. Стоимость оказанных при этом услуг составила 52,9 млрд. руб., а бюджетные дотации предприятиям транспорта общего пользования составили всего 34,0 млрд. руб. (с учетом средств, выделенных из федерального бюджета на реализацию федеральных законов "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и "О реабилитации жертв политических репрессий"). Некомпенсированные потери доходов железнодорожного транспорта от предоставляемых льгот различным категориям граждан в пригородном сообщении в 2001 г. составили 6,2 млрд. руб.

Кроме того, средства, выделяемые субъектам Федерации в виде трансфертов, не имеют целевого назначения и распределяются администрациями субъектов, исходя из региональных приоритетов, и, как правило, не доходят до местных бюджетов.

В результате недостаточного уровня финансирования текущей деятельности, отсутствия в необходимых объемах капитальных вложений даже для простого воспроизводства основных фондов транспортных предприятий ухудшается техническое состояние транспортных средств. Износ основных фондов на городском и пригородном пассажирском транспорте превысил 50%. Если до 1992 г. ежегодная закупка для транспорта общего пользования составляла более 18 тыс. автобусов, 1000 троллейбусов и 500 трамваев, то в 2001 г. было приобретено всего 4,8 тыс. автобусов, 686 троллейбусов и лишь 83 трамвая. Все это снижает безопасность перевозки пассажиров.

Такое состояние дел приводит к нарушениям прав граждан на льготный проезд. В органы исполнительной власти различного уровня идет большое количество жалоб на транспортные организации. Не являются редкостью обращения в суды. В условиях, когда государство не полностью компенсирует затраты упомянутых организаций, перевозчики вынуждены идти на поиски обходных путей, позволяющих не предоставлять льготы гражданам.

Озабоченные уже не вопросом реализации льгот, а проблемой сохранения общественного транспорта для всех граждан, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления вводят ограничения прав граждан в виде "льготных дней", "льготных часов", "льготных маршрутов", закрывают глаза на отдельные нарушения со стороны перевозчиков.

Предоставление льгот малыми частными пассажирскими предприятиями и индивидуальными перевозчиками является скорее исключением, чем правилом.

Попытки воздействия на перевозчиков со стороны органов исполнительной и судебной власти не вносят изменений в ситуацию, поскольку отсутствует экономическая основа для полноценной реализации прав льготных категорий граждан. При активном применении административных санкций происходит отток перевозчиков с рынка пассажирских перевозок, возникают перебои в работе общественного транспорта.

Особенно болезненно сказывается отток перевозчиков на сельском населении. Пассажирские перевозки в сельской местности обладают меньшей коммерческой привлекательностью, и большое количество льгот, не обеспеченных финансовыми ресурсами, сказывалось прежде всего на этом секторе рынка пассажирских перевозок. Так, за период с 1991 г. на 31% сократилось количество сельских населенных пунктов, имеющих регулярное пассажирское сообщение с районными и областными центрами.

Несовершенство системы льгот создает почву в том числе и для коррупции, так как в условиях ограниченности бюджетных ресурсов чиновник получает возможность выбора - кому, в каком объеме и в какой очередности перечислять дотацию.

3. Политика в области упорядочения предоставления населению льгот по оплате проезда

В основу стратегии, направленной на совершенствование предоставления населению мер социальной защиты, Правительством РФ положен принцип адресной социальной помощи.

Пунктом 8 Плана подготовки проектов федеральных законов на 2002 г., утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 306-р, и пунктом 29 Плана действий Правительства РФ по реализации в 2002 г. основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.), утвержденного распоряжением Правительства РФ от 16 марта 2002 г. N 314-р, предусмотрена работа над проектом Федерального закона "Об адресной компенсации оплаты за проезд отдельным категориям граждан".

При определении размера ежемесячной денежной компенсации предлагается учитывать:

а) количество поездок:

- для лиц, имеющих выдающиеся заслуги (Герои России и т.д.), и для лиц, пользующихся льготами по профессиональной принадлежности, - 52 поездки в месяц;

- для других лиц - 26 поездок в месяц;

б) среднюю стоимость одной поездки на городском муниципальном автобусе - 3,95 руб. в 2003 г. и 4,78 руб. в 2004 г.

Справка

Норматив транспортных услуг для работающих граждан установлен Федеральным законом от 20 ноября 1999 г. N 201-ФЗ "О потребительской корзине в Российской Федерации" на уровне 619 поездок в год (51,6 поездки в месяц).

Для пенсионеров и других категорий неработающих граждан такой норматив федеральным законодательством не установлен. Нормативными актами субъектов Федерации устанавливается, как правило, в размере 300-380 поездок в год (25-31,6 поездки в месяц).

С целью упорядочения выплат денежных компенсаций и разграничения полномочий по их выплате между федеральным центром и субъектами Федерации предлагается их получателей разделить на две группы.

Данные обследований пассажиропотоков, проведенных в различных городах Российской Федерации

Место проведения обследования	Подвижность населения старше трудоспособного возраста, поездок в месяц	Подвижность населения трудоспособного возраста, поездок в месяц
Курган	40,8	56,4
Мурманск	39,0	30,7
Новосибирск	21,4	30,7
Самара	37,7	51,3

Первая группа получателей - лица, имеющие выдающиеся заслуги, а также граждане, пользующиеся льготами по профессиональной принадлежности.

Источником выплаты денежных компенсаций являются средства федерального бюджета. Размер компенсации и порядок ее выплаты будут определяться Правительством РФ.

Общее количество лиц, входящих в данную группу, составляет 4 млн. 124 тыс. человек. Размер денежной компенсации устанавливается в размере от 102 руб. 70 коп. до 205 руб. 40 коп. в месяц в 2003 г. и от 124 руб. 28 коп. до 248 руб. 56 коп. в месяц в 2004 г.

Потребности средств федерального бюджета на выплату им компенсаций составя 8,88 млрд. руб. в 2003 г. и 10,75 млрд. руб. в 2004 г.

Перечень категорий граждан, входящих в данную группу, размеры компенсаций и расчет средств, требуемых на выплату этих компенсаций, приведены в Приложении N 1.

Вторая группа получателей - участники и инвалиды Великой Отечественной войны, труженики тыла, ветераны труда, социальные работники, а также некоторые другие граждане.

Источником выплаты денежных компенсаций являются средства бюджетов субъектов Федерации.

Размер компенсации и порядок ее выплаты будут определяться органами государственной власти субъектов Федерации.

Общее количество лиц, входящих в данную группу, составляет 42 млн. 789 тыс. человек.

Размер денежной компенсации устанавливается в размере от 102 руб. 70 коп. до 205 руб. 40 коп. в месяц в 2003 г. и от 124 руб. 28 коп. до 248 руб. 56 коп. в месяц в 2004 г.

Потребности средств бюджетов субъектов Федерации на выплату им компенсаций составят 52,47 млрд. руб. в 2003 г. и 63,52 млрд. руб. в 2004 г. Перечень категорий граждан, входящих в данную группу, размеры компенсаций и расчет средств, требуемых на выплату этих компенсаций, приведены в Приложении N 2.

В общем же предлагаемые мероприятия коснутся более чем 46 млн. человек и потребуют на свою реализацию в 2003 г. 61,84 млрд. руб., а в 2004 г. - 74,87 млрд. руб.

Социально-экономические последствия реализации указанных предложений Реализация изложенного позволит:

- повысить денежные доходы отдельных категорий граждан;

- разграничить ответственность федерального центра и регионов на предоставление населению соответствующих социальных гарантий;

- придать большую адресность выплатам финансовых средств, так как денежные средства направляются конкретному человеку, а не производителю услуг;

- реализовать соответствие материального обеспечения перечисленных в законопроекте категорий граждан складывающимся рыночным отношениям, в которых доминирующая роль в повышении доходов граждан отводится денежным выплатам при постепенной отмене натуральных льгот;

- привести социальные обязательства государства в соответствие с финансово-экономическим возможностями их предоставления.

Приложение N 1

Справка о перечне категорий, входящих в первую группу получателей льгот, размере компенсаций и потребности в средствах на их выплату (финансирование за счет федерального бюджета)

N п/п	Категория граждан, имеющих право на льготы	Количество, человек	2003 г.		2004 г.
			размер компен- сации в месяц на одного челове- ка, руб.	требуе- мые средст- ва в год, млрд. руб.	размер компен- сации в месяц на одного челове- ка, руб.	требуе- мые средст- ва в год, млрд. руб.
1	Герои Советского Сою- за, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена Славы	1953	205,4	0,005	248,56	0,006
2	Герои Социалистичес- кого Труда и полные кавалеры ордена Тру- довой Славы	2631	205,4	0,006	248,56	0,008
3	Лица, подвергшиеся политическим репрес- сиям	468209	102,7	0,580	124,28	0,700
4	Члены семей лиц, под- вергшихся политичес- ким репрессиям	300235	102,7	0,370	124,28	0,450
5	Чернобыльцы и другие граждане, подвергшие- ся воздействию радиа- ции	250000	102,7	0,310	124,28	0,370
6	Ветераны подразделе- ний особого риска	24800	102,7	0,030	124,28	0,037
7	Члены Совета Федера- ции и депутаты Госу- дарственной Думы	628	205,4	0,002	248,56	0,002
8	Работающие по трудо- вому договору (конт- ракту) помощники чле- нов Совета Федерации и депутатов Государс- твенной Думы	3140	205,4	0,008	248,56	0,009
9	Лица, пользующиеся льготами по профес- сиональной принадлеж- ности (военнослужа- щие, сотрудники пра- воохранительных орга- нов и др.)	3072800	205,4	7,570	248,56	9,170

Приложение N 2

Справка о перечне категорий, входящих во вторую группу получателей льгот, размере компенсаций и потребности в средствах на их выплату (финансирование за счет бюджетов субъектов Российской Федерации)

N п/п	Категория граждан, имеющих право на льготы	Количество, человек	2003 г.		2004 г.
			размер компен- сации в месяц на одного челове- ка, руб.	требуе- мые средст- ва в год, млрд. руб.	размер компен- сации в месяц на одного челове- ка, руб.	требуе- мые средст- ва в год, млрд. руб.
1	Инвалиды	9105558	102,7	11,22	124,28	13,58
2	Дети-инвалиды	675394	102,7	0,83	124,28	1,00
3	Участники Великой Отечественной войны	828 378	102,7	1,02	124,28	1,24
4	Инвалиды Великой Отечественной войны	816211	102,7	1,00	124,28	1,22
5	Военнослужащие, про- ходившие военную слу- жбу в тылу	160482	102,7	0,20	124,28	0,24
6	Лица, награжденные знаком "Жителю бло- кадного Ленинграда"	344246	102,7	0,42	124,28	0,51
7	Лица, работавшие в период Великой Оте- чественной войны на оборонных объектах	64687	102,7	0,08	124,28	0,10
8	Труженики тыла	9233817	102,7	11,38	124,28	13,77
9	Члены семей погибших (умерших) участников Великой Отечественной войны и других боевых действий	904371	102,7	1,11	124,28	1,35
10	Ветераны труда	19573562	102,7	24,12	124,28	29,19
11	Ветераны военной и государственной служ- бы	602580	102,7	0,74	124,28	0,90
12	Лица, награжденные знаком "Почетный до- нор России", и граж- дане Российской Феде- рации, награжденные знаком "Почетный до- нор СССР"	280039	102,7	0,35	124,28	0,42

С.А. Поздняков,

начальник отдела общих проблем социальных выплат,

льгот и компенсаций Департамента доходов населения

и уровня жизни Минтруда России

"Гражданин и право", N 7/8 июль - август 2002 г.