Глава I. Учреждение Министерства

Страницы истории

Глава I. Учреждение Министерства

К концу XVIII столетия созданное Петром Великим сложное здание государственного управления сохранило еще в общем внешние свои очертания, но устои его были уже расшатаны, и коллегиальное начало, положенное в его основу, было заменено началом личным, бюрократическим. Правительствующий Сенат, в котором при Великом Преобразователе сосредоточивались все отрасли государственного управления, с наступлением XIX века не только лишился правительственнаго своего значения, но и утратил даже независимость в качестве высшаго судебнаго места. Наряду с этим чрезмерно расширились власть и круг обязанностей Генерал-Прокурора, долженствовавшаго, по мысли Петра Великаго, служить лишь оком Государевым, постоянно отверстым для пресечения всякаго рода злоупотреблений. Независимо от функций надзора за повсеместным соблюдением законности и порядка, в конце XVIII столетия в лице Генерал-Прокурора фактически сосредоточились почти все отрасли административнаго и финансоваго управления государством. Еще при Екатерине II монетное дело, винный промысел, соляное управления, горнозаводская промышленность, местные пути сообщения, почтовыя управления, ассигнационный банк и целый ряд других дел, подлежавщих прежде ведению камер-коллегии и штатс-конторы, были отнесены к предметам ведомства Генерал-Прокурора князя Вяземского, ставшаго таким образом фактически в положение Министра Финансов и Внутренних Дел.

С воцарением Императора Павла власть и значение Генерал-Прокурора еще более усилились в ущерб Правительствующаго Сената. В одном из указов на имя князя Куракина прямо приводилась даже та мысль, что "повсеместная бдительность о благоуспешном течении разнаго рода дел, в приказах производимых, и о точном сохранении законов, на все части государственнаго правления изданных", лежит не на Сенате, а исключительно на обязанности Генерал-Прокурора, у котораго сосредоточились и все доклады как по делам Сената, так и по финансовой и контрольной части. Первенствующее значение генерал-прокуророской должности ярко выразилось, между прочим, в том факте, что с присоединением к Сенату экспедиции государственнаго хозяйства, опекунств иностранных колонистов и сельского домоводства, а также географическаго департамента и управления государственных лесов, начальником этих экспедиций был назначен Генерал-Прокурор, а Сенаторы входили в их состав в качестве членов.

Наряду с изменившимся кругом обязанностей Генерал-Прокурора, в конце XVIII столетия возникли и другие должности, имевшие менистерсткий характер. Коллегии, коим первоначально были вверены отдельныя отрасли управления под надзором и высшим руководством Сената, с изданием губернскаго наказа и переустройством губернии сделались совершенно излишними, так как все лежавшие на них обязанности перешли в палаты и губернския правления, пользовавшияся одинаковою с ними властью. Сознавая безсполезность их в общем строе государственнаго управления, Екатерина II приступила к постепенному их упразднению, но при Императоре Павле они были снова возстановлены, и так как при этом отношения центральных коллегий к губрнским не были определены в закон, то означенная мера породила крайнюю запутанность в сношениях административных мест. Дабы придать возстановленным коллегиям какое либо значение, вначале была в значительной мере усилена власть их президентов, а затем они были подчинены главным директорам, которые, имея непосредственный доклад у Государя, сделались фактически полновластными и безконтрольными распорядителями отдельных ведомств. Некоторым из этих директоров было вскоре присвоено звание Министра.

Благодаря целому ряду указанных мероприятий, не связанных между собою одною общею руководящею идеею, все отрасли государственнаго управления к началу XIX века были приведены в крайне безпорядочное состояние. Необходимость кореннаго переустройства центральных учреждений Империи представлялась очевидною, и потому Император Александр I тотчас же по вступлении на престол приступил к осуществлению задуманных им обширных административных преобразований.

5 июня 1801 г. последовал Высочайший указ, коим Правительствующему Сенату повелевалось представить особый доклад о своих правах и обязанностях для утверждения оных на незыблемом основании, как государственных закон. Указ этот был изложен в следующих выражениях. "Уважая всегда Правительствующий Сенат, яко верховное место правосудия и исполнения законов, и зная, сколько много прав и преимуществ, от Государей предков Моих ему присвоенных, по времени и различным обстоятельствам подвергались перемене к ослаблению и самой силы закона, всем управлять долженствующаго, Я желаю возстановить оный на прежнюю степень, ему приличную и для управления мест ему подвластных толико нужную, и на сей конец требую от Сената, чтобы он, собрав, представил Мне докладом все то, что составляет существенную должность, право и обязанность его, с отвержением всего того, что в отмену или ослабление оных доселе введено было. Права сии и преимущества Правительствующаго Сената Я намерен поставить на незыблемом основании, как государственный закон, и силою данной Мне от Бога власти потщусь подкреплять, сохранять и сделать его на веки непоколебимым".

Выраженное в приведенном указе стремление Государя возстановить значение Сената и утвердить управление государством на незыблемом основании закона произвело громадное впечатление в среде этого учреждения, и по свидетельству современников в несколько дней оно сообщилось всей образованной публике столицы. "О достопамятный указ 5 июня! - восклицает Сенат в составленном им докладе. Через столетие Александр I с Петром I встречается единомыслием о правительстве, которое имело бы пространную власть и доверенность своего Государя и именем его действовало бы на все дела Империи".

По призыву Государя Сенаторы (принадлежавшие в полном своем составе к кругу прежних государственных деятелей) немедленно принялись за изложение мнения своего о том, что такое был Сенат по мысли Петра; в чем заключались причины его падения и какой круг власти надлежало бы ему предоставить для упорядочения дела государственнаго управления. Из изложенных таким образом мнений отдельных Сенаторов был составлен общий сенатский мемуар, который и был представлен 5 августа 1801 г. на Высочайшее воззрение. В этой общей сенатской записке с полною определенностью проведена мысль о необходимости возстановления того значения Сената, коим пользовалось это учреждение при Петре I и Елизавете Петровне.

Сенат по основанию своему есть первое государственное правительство, снабженное от Государя и законодателя силою и всею исполнительной властью, потому управляет всеми гражданскими местами в Империи и высшей над собою власти не имеет, кроме единой Самодержавнаго Государя, коего единое же лицо в нем председательствует. Должность и обязанность его по присяге подданнической, предохранять права и преимущества своего Самодержавца, соблюдать законы, пещись всемерно о исполнении воли и повелений Государя, всякой вообще пользе народной и о течении законнаго правосудия повсеместно; из сих прав изливается преимущество, чтобы повеления его исполняемы были, как именные Государя указы.

"По силе правил принадлежит ему ходатайство у Престола по всяким народным нуждам и, в случае потреб государственных, докладывая Императорскому Величеству, прибавлять по статьям доходов необходимую прибавку платы или податей, чего не мог бы ни основательно, ни уравнительно расположить, если не будет иметь у себя полных сведений о всех частях государственной экономии. От сих пор следует и то, что суд и расправа верховным образом принадлежит Сенату по входящим в оный гражданским и уголовным делам. Ибо сколько невозможно одному Государю, по словам Петра Великаго, удовлетворять всем первым, столько же и вторым не свойственно священному сану Монарха своим подписом утверждать казни; законы осуждают, законы наказывают, но драгоценное право помиловать и простить остается неограниченно во власти Государя".

Упомянутый доклад Сената, а также отдельныя записки о желательной организации этого учреждения, составленныя Державиным, князем Платоном Зубовым и графом Воронцовым, были подвергнуты обсуждению в состоявшем под личным председательством Императора неофициальном Комитете, в составе котораго вошли граф Кочубей, князь Адам Чарторижский, Новосильцев и граф Строганов. Лица эти, принадлежавшия к числу лучших представителей образованнаго молодаго поколения того времени, получили блестящее образование, завершенное продолжительным путешествием и жизнью за границей. В качестве ближайших советников Государя, они приступили с увлечением к "систематической работе над реформою безобразнаго здания управления Империи". Внесенныя на обсуждение упомянутаго Комитета записки о расширении прав Сената не встретили сочувствия в его среде. Задаваясь широкими стремлениями кореннаго переустройства государства, члены Комитета выражали опасение, что осуществление этих предположений могло бы встретить существенное противодействие со стороны "собрания невежественных бояр", членов Сената, в случае предоставления ему широкой административной власти. В интересах успешейшаго проведения задуманных ими реформ представлялось более желательным сосредоточение административной власти в немногих руках, и потому члены Комитета высказались за предоставление Сенату лишь высшей судебной власти. Мнения, выраженныя по этому предмету в Комитете, не получили однако одобрения со стороны Государя. Выражая сожаление по поводу того приниженнаго состояния, в котором находился Сенат в последнее время, Император Александр I неоднократно высказывался в том смысле, что это учреждение должно быть поставлено в такое положение, которое давало бы ему возможность следить за всем происходящим в области административнаго управления, дабы своею деятельностью создать необходимый противовес произволу администрации. Таким образом, согласно с выраженными Государем взглядами, Сенат прежде всего призван к осуществлению задачи, необходимой во всяком благоустроенном правительстве, задачи учреждения, охраняющаго силу закона, наблюдающаго за точным его соблюдением и преграждающаго возможность безпрепятственнаго его нарушения. В соответствии с этими взглядами 8 сентября 1802 г. Государь утвердил с небольшими лишь изменениями представление Сената о его правах и обязанностях. Изданный по этому предмету указ заключает в себе следующия главнейшия положения. "Сенат, - сказано в указе, - есть верховное место в Империи нашей; имея себе подчиненными все присутственныя места, он, как хранитель законов, печется о повсеместном наблюдении правосудия, наблюдает за собиранием податей и за расходами штатными, имеет попечение о средствах к облегчению народных нужд, соблюдению общаго спокойствия и тишины и прекращению всяких противозаконных деяний во всех починенных ему местах. Власть Сената ограничивается единою властью Императорских Величеств; иной же высшей власти он над собою не имеет". В числе прав и обязанностей, перечисленных в указе Сенату между прочит предоставлено весьма важное право представлять Государю о таких указах, которые сопряжены с большими неудобствами при исполнении, либо несогласны с другими законами, или неясны; но когда по представлению Сената не будет сделано изменения в указе, то он остается в своей силе. Наконец, взаимныя отношения Сената и Генерал-Прокурора определены постановлением, в силу котораго при согласии каких либо решений. Общаго Собрания Сената с мнением Генерал-Прокурора дело представляется на усмотрение Государя.

При обсуждении вопроса о правах и обязанностях Сената, в негласном Комитете возникло предположение вверить отдельныя отрасли государственнаго управления ответственным Министрам. Работы Комитета по этому предмету были ведены с большою таинственностью, и только после их завершения изготовленный проект был сообщен на заключение Мордвинова, графа Александра Романовича Воронцова и Лагарпа. 8 сентября 1802 г., одновременно с указом о правах и обязанностях Сената, был обнародован манифест об учреждении Министерства. Манифест этот изложен в следующих выражениях. "Следуюя великому духу преобразователя России, Петра Перваго, оставившаго нам следы своих мудрых намерений, по коим старались шествовать достойные его преемники, Мы заблагоразсудили разделить государственныя дела на разныя части, сообразно естественной их связи между собою, и для благоуспешнейшаго течения поручить оныя ведению избраных Нами Министров, постановили им главныя правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, что требовать будет от них должность и чего Мы ожидали от их важности, деятельности и усердия ко благу общему. На Правительствующий же Сенат, коего обязанности и первоначальную степень власти Мы указом Нашим, в сей день данным, утвердили, возлагаем важнейшую и сему верховному месту наипаче свойственную должность разсматривать деяния Министров по всем частям, их управлению вверенным, и по надлежащем сравнении и соображении оных с государственными постановлениями и с донесениями, прямо от мест до Сената дошедшими, делать свои заключения и представлять Нам докладами".

Манифест 8 сентября 1802 г. заключал в себе всего девятнадцать статей, коими определялись в общих чертах отношения Министерств к Верховной власти, к Сенату, Совету и между собою. В основание разграничения ведомств было принято деление, установленное Петром I при учреждении коллегий. Министры Военный, Морской и Иностранных Дел были поставлены во главе недавно существовавших коллегий соответственных наименований. Все дела государственнаго хозяйства, состоявшия первоначально в ведении штатс-конторы, были отнесены к предметам ведомства Министерства Внутренних дел. Из должности государственнаго казначея образовалась должность Министра Финансов. Министру Коммерции были подчинены коммерции и мануфактур коллегии. Во главе учрежденной при Екатерине в 1782 г. комиссии об училищах был поставлен Министру Народного Просвещения. Наконец, все дела судебнаго ведомства были вверены Министру Юстиции, причем в ст.III манифеста выражено, что означенная должность "имеет быть особенно определена при издании сочиняемаго уложения законов, а до того времени она должна оставаться на основании инструкции Генерал-Прокурора". Пределы власти остальных Министров не были вовсе определены в манифесте, но в ст.X упомянуто, что они будут ясно означены в тех инструкциях, коими Верховная власть не оставит снабдить каждаго из них. В случае необходимости отмены существующих законов или издания новых узаконений, каждому Министру предоставлено право входить с докладом к Его Императорскому Величеству, но прежде поднесения Государю новаго доклада он должен быть предварительно предложен прочим Министрам для надлежащего соображения со всеми государственными частями, в ведении их находящимися. На каждаго из Министров возложена обязанность в конце года представлять Государю через Правительствующий Сенат письменный отчет в управлении всех вверенных ему частей; причем Сенат по проверке этих отчетов с имеющимися у него сведениями и по истребовании в случае надобность объяснений от подлежащаго Министра представляет их Государю с мнением своим об управлении Министра и о состоянии дел, ему порученных. Независимо от того, если и до истечения года Сенат усмотрит из получаемых им рапортов или доношений губернаторских прокуроров, что в какую нибудь часть вкрались злоупотребления и что дела, до нея касающияся, производятся беспорядочно и противозаконно, то во всех подобных случаях Сенату предоставлено право требовать объяснения от подлежащаго Министра, а когда эти объяснения не будут признаны удовлетворительными, доложить о том Его Императорскому Величеству. Все Министры по своей должности суть члены Совета и присутствуют в Правительствующем Сенате. Совет не иначе приступает к разсмотрению дел, как в присутствии по меньшей мере 5 Министров, в числе которых должен находиться и Министр, по части коего возникло дело. При Министрах Внутренних Дел и Иностранных Дел, а также при Министрах Юстиции, Финансов и Народнаго Просвещения учреждена должность помощника с званием Товарища Министра. Впредь до разработки и утверждения штатов канцелярий, каждому Министру предоставлено немедленно по вступлении в должность составить для себя временную канцелярию из чиновников тех мест, которыя состоят в непосредственном его ведении.