Интервью с В.Б. Евдокимовым,
заместителем министра юстиции Российской Федерации
- Вячеслав Борисович, прежде всего разрешите поздравить Вас, а также всех работников вашего ведомства с 200-летним юбилеем Министерства юстиции. Менялись ли на протяжении столь долгих лет его задачи?
- Спасибо. Действительно, это важная, значительная дата. Министерство юстиции - одно из старейших в стране. Согласно манифесту императора Александра I от 8 сентября 1802 г. "Об учреждении министерств", в России вместо "петровских" коллегий было образовано восемь министерств: военное, морское, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, внутренних дел и народного просвещения. С момента возникновения Министерство юстиции принимало участие в разработке и обсуждении законопроектов, при этом, в отличие от иных министерств, составляло отзывы на проекты законов, подготовленные в других ведомствах, участвовало в кодификации и систематизации законодательства.
В советский период функции органов юстиции, не раз менявших организационную форму (Наркомат юстиции, Юридическая комиссия при Совете Министров, Министерство юстиции), в части законопроектной деятельности не претерпевали серьезных изменений.
В настоящее время Министерство юстиции Российской Федерации является главным, организующим и координирующим звеном законопроектной деятельности среди федеральных органов исполнительной власти. Действующими актами Президента и Правительства на Минюст России возложена координация нормотворческой, в том числе законопроектной, деятельности министерств и ведомств, методическое обеспечение этой работы, подготовка проектов планов законопроектной деятельности Правительства, правовая экспертиза проектов федеральных законов, включая предварительную проработку концепций предлагаемых законопроектов.
Помимо сказанного, Министерство юстиции принимает активное участие в работе палат Федерального Собрания. Мы говорим не только о документах, так или иначе касающихся сферы деятельности нашего ведомства, - законопроектах "Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Российской Федерации", "О нормативных правовых актах", изменениях и дополнениях в федеральные законы "О судебных приставах", "Об исполнительном производстве", "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество", "Об общественных объединениях" и т.д. Речь идет о том, что практически все проекты федеральных законов - независимо от субъекта законодательной инициативы - направляются в Правительство либо на заключение (если в законопроекте предусматривается установление или отмена налогов, расходование средств федерального бюджета), либо для получения официального отзыва, поправок ко второму чтению. Министерство юстиции участвует в подготовке всех заключений и официальных отзывов Правительства; не определяя целесообразность законопроекта с точки зрения социально-экономической, политической, демографической или какой-либо иной, наше ведомство дает юридическую оценку соответствия предлагаемого законопроекта Конституции Российской Федерации и действующему законодательству.
- Любой закон должен не только предлагать юридически правильное решение социального вопроса, но еще и быть реально исполнимым. Насколько продуманы в плане осуществимости принимаемые законы и что предпринимается министерством для реализации уже одобренных нормативных актов?
- Надо признать, что отсутствие стройной системы мер, обеспечивающих реализацию принятых федеральных законов, в настоящее время является серьезной проблемой. В идеале одновременно с новыми законами должны приниматься разработанные министерствами и ведомствами в их развитие подзаконные акты. Несвоевременная подготовка последних приводит к тому, что продолжают действовать ведомственные акты 30-40 летней давности.
Так, несмотря на вступление в силу Градостроительного и Земельного кодексов, до сих пор не отменено постановление СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. "О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих и дачных поселках".
Еще один пример касается порядка ведения трудовых книжек. На сегодняшний день он определяется постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 6 сентября 1973 г. N 656 "О трудовых книжках рабочих и служащих", хотя еще 1 февраля 2002 г. вступил в силу новый Трудовой кодекс Российской Федерации, в ст.66 которого указывается, что форма, порядок ведения и хранения трудовых книжек устанавливаются Правительством РФ.
Аналогичная ситуация сложилась и с реализацией федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". До сих пор не приняты все правительственные акты, утверждающие положения о лицензировании конкретных видов деятельности, указанных в законе. Неоправданно долго шла подготовка акта по реализации Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц". С августа 2001 г. велась работа над проектом постановления Правительства РФ, касающегося федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц (утверждено 17 мая 2002 г., N 319).
По моему мнению, механизм реализации законов должен включать в себя в качестве одного из этапов подготовку субъектом права законодательной инициативы для внесения в Государственную Думу - наряду с текстом законопроекта, пояснительной записки и т.д. - плана либо программы мероприятий по реализации конкретного федерального закона. Такие программы должны предусматривать осуществление комплексных мероприятий по реализации федеральных законов и сроки их проведения, содержать информацию об ответственных федеральных органах исполнительной власти и должностных лицах. Если это предложение найдет поддержку у депутатов, можно подумать над дополнением Регламента Государственной Думы соответствующими нормами.
- В последние годы стало традицией помещать в начальные разделы документа формулировки важнейших терминов, используемых в данном акте. Это приводит не только к перенасыщенности текста дефинициями, но и к конфликту понятий, используемых в различных нормативных актах. Какие шаги предпринимаются Министерством для исправления существующих недостатков в юридической технике создания правовых актов?
- В этом направлении нашим ведомством проводится определенная работа. В частности, Министерством юстиции совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации утверждены Методические правила по организации законопроектной деятельности федеральных органов исполнительной власти, содержащие наряду с организационными вопросами практические требования к текстам законопроектов и сопровождающих их материалов. Кроме того, совместно с Российской правовой академией было подготовлено и вышло в свет специальное справочное пособие "Термины и рекомендации по подготовке документов, связанных с разработкой законопроектов федеральными органами исполнительной власти" (М.; Российская правовая академия, 2001). В настоящее время мы завершаем еще один очень важный проект - я имею в виду Рекомендации по использованию единообразной терминологии при разработке законопроектов федеральными органами исполнительной власти. В частности, в них найдут отражение основные требования к использованию юридической терминологии, организационные аспекты деятельности министерств и ведомств.
В процессе законопроектной работы Министерство юстиции нередко обращается за советом к специалистам в различных отраслях правовой науки. Например, чтобы решить вопрос о том, насколько целесообразно использовать в тексте законопроекта юридические термины, заимствованные из других языков. Мы поддерживаем тесные отношения с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, где собраны высококвалифицированные кадры - достаточно назвать таких ученых, как Ю.А. Тихомиров, А.С. Пиголкин, А.Ф. Ноздрачев, В.М. Сырых. Подобное сотрудничество приносит положительные результаты, повышается качество разрабатываемых законопроектов.
- К сожалению, у нас почему-то остается без должного внимания проблема ответственности за правотворчество. Какие пути решения этого вопроса Вы видите?
- Утверждать, что эта проблема совсем не затронута нашим законодательством, нельзя. Институт ответственности в законодательном процессе закреплен в нормах, которые касаются законотворчества субъектов Российской Федерации. В частности, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" наделяет правом распустить законодательный орган субъекта федерации высшее должностное лицо этого субъекта, Президента РФ путем внесения соответствующего проекта закона в Государственную Думу. Ответственность наступает в случае, если судом будет установлено противоречие принятого законодательного акта Конституции России, федеральному законодательству и при этом законодательный орган государственной власти субъекта не принимает мер к отмене такого акта.
До сих пор указанная норма не применялась; она имеет скорее предупредительный характер, и это в какой-то степени объясняет существование проблемы соответствия регионального законодательства федеральному. В качестве примера можно привести Конституцию Республики Татарстан в новой редакции, вступившей в силу в мае 2002 г. Еще на стадии рассмотрения проекта во втором чтении в Государственный Совет (законодательный орган) Татарстана были направлены заключения Главного государственно-правового управления Президента РФ, Федерального управления Министерства юстиции РФ по Приволжскому федеральному округу, а также обращение прокурора Республики Татарстан, в которых указывалось на несоответствие Основному Закону Российской Федерации целого ряда важных положений принимаемого акта. Тем не менее, Конституция Татарстана в этой редакции была принята.
В настоящее время территориальный орган Минюста России проводит юридическую экспертизу новой редакции этой Конституции, результаты которой в виде заключения будут направлены в Государственный Совет Татарстана. Одновременно прокуратура вправе принести в суд протест на принятый акт. Если суд признает положения принятой Конституции Татарстана не соответствующими Конституции Российской Федерации, а Государственный Совет не будет принимать меры к устранению выявленных противоречий, вполне может быть применен упомянутый механизм ответственности.
Что касается института ответственности за правотворчество на федеральном уровне, то такой механизм действительно отсутствует. Однако вопрос о его необходимости является спорным. Существующая законодательная процедура как раз и рассчитана на то, чтобы в форму закона не облекались волюнтаристские решения.
- Будет ли принят подобный существующим в западных правовых системах закон о "лоббировании" законопроектов, который упорядочит вопрос продвижения нормативных актов заинтересованными сторонами?
- Вопрос о лоббировании в нашей стране дискутируется уже несколько лет. Еще в 1992 г. началась работа над законопроектом "О регулировании лоббистской деятельности", но в силу разных обстоятельств его обсуждение состоялось в первом чтении только в ноябре 1995 г. Из-за отсутствия депутатского кворума закон не был принят. В декабре 1996 г. в Государственной Думе состоялись парламентские слушания по вопросу о концепции правового регулирования лоббистской деятельности. По итогам этих слушаний и с учетом рекомендаций в текст упомянутого законопроекта было внесено немало существенных изменений, и осенью 1997 г. решением Совета Думы он был направлен в депутатские объединения для ознакомления, откуда были получены положительные заключения.
Однако Правительство РФ не поддержало данный проект, поскольку представленные финансово-экономические обоснования не предполагали экономического эффекта в результате принятия акта. Напротив, реализация отдельных его положений, в частности, создание Министерством юстиции системы регистрации лоббистов и установление контроля за их деятельностью потребовали бы дополнительных ассигнований и штатов. В итоге Правительство РФ пришло к следующему выводу: данный законопроект относится к системе федерального антикоррупционного законодательства и должен приниматься лишь после вступления в силу закона о коррупции. В связи с изложенным проект закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" (последнее его наименование) снят с рассмотрения Государственной Думы.
- Кто реально выступает и может выступать в России в роли лоббистов?
- Речь идет
