Зарубежный опыт правового регулирования борьбы с терроризмом: международно-правовые стандарты и национальная законодательная практика (В.В. Устинов, "Законодательство", N 8, 9, август, сентябрь 2002 г.)

Зарубежный опыт правового регулирования борьбы
с терроризмом: международно-правовые стандарты и национальная
законодательная практика

Столкнувшись с реальной угрозой терроризма на своей территории, правительства многих стран, ранее скептически относившиеся к различным специальным правовым нормам, направленным на усиление профилактики терроризма и подавление его проявлений уголовно-правовыми средствами, вынуждены были пересмотреть национальное законодательство, причем часто даже в ущерб тем или иным признанным демократическим принципам.

Значительное число государств, перед которыми встала проблема борьбы с терроризмом, задолго до России прошло путь переоценки собственной правовой базы, часто весьма противоречивый - с возвращениями к ранее отвергнутым мерам и, наоборот, с отказом от принятых в спешке норм. Чтобы оценить действующее российское законодательство с точки зрения его полноты, эффективности и соответствия международным стандартам в области защиты прав человека и непосредственно в сфере противодействия терроризму, исключительно важно проанализировать подход других стран к аналогичным вопросам. Кроме того, полезно изучить как позитивный, так и негативный опыт "первопроходцев", чтобы совершенствовать отечественные законы на основе этих знаний.

Большинство западных стран не было готово к резкому всплеску жестокости и насилия, причем не только морально, но и институционально, и прежде всего законодательно. Лишь действительно шокирующие публику своей бесчеловечностью акты терроризма вынудили ряд очень либеральных правительств, после второй мировой войны боявшихся даже упоминания о любых недемократических мерах, принять уже назревшие кардинальные решения.

Так, Акт по предотвращению терроризма в Великобритании (1974 г.), по утверждению исследователей, "не стал панической мерой. Его основные положения уже были подготовлены до кровавой бойни в результате взрыва паба в Бирмингеме 21 ноября 1974 г., во время которой 20 гражданских лиц были убиты и более 180 - покалечены"*(1). Британское правительство целых пять лет терпело насилие, прежде чем найти относительно действенное, соответствующее ситуации правовое решение.

В других странах (прежде всего в участвовавших в фашистской коалиции, например, в Италии и Германии) страх перед возрождением фашизма заставил внести в законодательство изменения, ограничившие возможности правоохранительных органов бороться с любыми видами преступности, особенно с ее организованными формами. Итальянский уголовный процесс - нормы которого подверглись корректировке в начале 1970-х годов в целях ограничения полномочий полиции, полученных ею во времена фашизма, - часто рассматривается как одно из важнейших препятствий к успешному осуществлению антитеррористических операций*(2).

Однако участившиеся выступления экстремистов способствовали принятию государствами в качестве ответной меры специального законодательства по вопросам терроризма, что потребовало в ряде случаев кардинального пересмотра материального и процессуального права.

Особенности материального права применительно
к антитеррористической практике

Первую и основную трудность для законодателя обычно составляют толкование в уголовном законодательстве понятия "терроризм" и формулировка диспозиций соответствующих составов преступлений. И прежде всего требуется определить общий концептуальный подход к дефиниции терроризма.

Во французском уголовном законодательстве применен принцип, в соответствии с которым терроризм не рассматривается как самостоятельный вид преступлений и соответствующие санкции не определяются. Вместо этого в случае совершения закрепленных в законе преступлений к виновным применяются более строгие меры наказания, если преступные действия были совершены в террористических целях*(3).

В результате определение терроризма в УК Франции (1986 г.) приобрело сложную, запутанную отсылочную форму, о чем свидетельствует ст.421-1:

"Террористическими актами являются следующие действия, имеющие целью серьезно нарушить общественный порядок путем запугивания или террора:

1. Умышленные посягательства на жизнь, умышленные посягательства на неприкосновенность человека, похищение или незаконное удержание человека в закрытом помещении, а также угон летательного аппарата, судна или любого другого средства транспорта, предусмотренные в книге II настоящего Кодекса;

2. Хищения, вымогательства, уничтожение, повреждение или порча, а также деяния в области информатики, предусмотренные книгой III настоящего Кодекса;

3. Изготовление или хранение смертоносных или взрывающихся машин и устройств, определенных в статье 3 Закона от 19 июня 1871 г., отменившего декрет от 4 сентября 1870 г. относительно изготовления военного оружия:

- производство, продажа, импорт или экспорт взрывчатых веществ, определенных в статье 6 Закона N 70-575 от 3 июля 1970 г., внесшего изменения в режим порохов и взрывчатых веществ;

- приобретение, хранение, транспортировка или незаконное ношение взрывчатых веществ или устройств, изготовленных с использованием указанных веществ, определенных в статье 38 Декрета-закона от 18 апреля 1939 г., установившего режим военной техники, оружия и боеприпасов;

- хранение, ношение и транспортировка оружия и боеприпасов первой и четвертой категорий, определенных в статьях 31 и 32 названного Декрета-закона;

- деяния, определенные в статьях 1 и 4 Закона N 72-467 от 9 июня 1972 г., запретившего разработку, изготовление, хранение, накопление, приобретение и передачу биологического оружия или оружия на основе токсинов"*(4).

Сложность и значимость дефиниции терроризма как самостоятельного состава преступления отражены в британском Акте о терроризме от 2000 г. (Terrorism Act-2000).*(5) Здесь дается единое определение терроризма для целей уголовного преследования, а также список общеуголовных преступлений, в отношении которых применяются специальные полномочия, если такие преступления совершены в террористических целях (указанные деяния перечислены в приложениях к данному Акту*(6)). В соответствии с этим документом:

1. Под термином "терроризм" понимаются следующие действия (а равно угроза их применения):

а) подпадающие под положения части 2;

в) имеющие намерение воздействовать на правительство или запугать публику или часть публики;

с) использованные в целях продвижения политических, религиозных или идеологических вопросов.

2. Действия подпадают под эту часть, если:

a) включают серьезное насилие против личности;

в) причиняют серьезный ущерб собственности;

с) подвергают опасности человеческую жизнь (иную, чем лица, совершающего действие);

d) подвергают серьезному риску здоровье или безопасность публики или части публики;

e) рассчитаны на существенное противодействие или серьезный подрыв электронной системы.

3. Действия (или угроза их совершения), подпадающие под положения части 2, которые включают применение огнестрельного оружия или взрывчатых веществ, являются терроризмом вне зависимости от того, соответствует ли это части 1 "b".

Под действиями, предпринятыми для террористических целей, понимаются в том числе действия в интересах запрещенной организации.

Одновременно Акт о терроризме называет ряд специальных составов преступлений террористической направленности, криминализующих любые действия в поддержку террористов и террористических организаций. Среди них: непосредственная подготовка террористов и террористических актов (ст.54 - вооруженная тренировка); руководство террористической организацией (ст.55); владение предметами для целей, связанных с совершением, подготовкой или подстрекательством к актам терроризма (ст. 57); сбор или запись сведений, полезных лицу, совершающему акт терроризма или готовящемуся к этому, или владение документами или записями, содержащими информацию такого рода (ст.58); подстрекательство к терроризму за рубежом (ст.59).

Отдельный блок составляют преступления, относящиеся к финансовым аспектам террористической деятельности (ст.15-18): активная или пассивная причастность к финансированию террористов; использование денег или другого имущества для целей терроризма или владение таким имуществом; заключение сделок по привлечению ресурсов для целей терроризма; "отмывание денег" в интересах террористов. Примечательно, что верхний предел санкции за все перечисленные преступления одинаков - 10 лет лишения свободы. Тем самым законодатель подчеркивает, что любая деятельность, сопутствующая терроризму, заключает в себе повышенную общественную опасность. Существенную новацию составляет криминализация в качестве преступлений террористической направленности действий двойных агентов - сотрудников правоохранительных структур, работающих на террористов.

Ценность сложной структуры рассматриваемого закона Великобритании состоит в том, что она позволяет эффективно криминализировать не только отдельные акты терроризма, но и целые направления террористической деятельности даже такого сложного образования, как террористическая организация.

Среди наиболее существенных нововведений в области уголовного права, касающихся борьбы с терроризмом, необходимо особо отметить криминализацию участия в террористической организации, а также появление специальных составов, связанных с участием в деятельности террористических групп и организаций. Подобные специальные составы разработаны во многих государствах, и одной из первых соответствующие нормативные положения приняла Великобритания. Запрещение Ирландской республиканской армии (ИРА) как террористической организации составило одно из основных положений ее нового законодательства, хотя оно было, как утверждалось, "более зрелищным, чем эффективным"*(7).

Согласно упоминавшемуся Акту о терроризме (ч.II), решение о запрете организации как террористической принимает Государственный секретарь в том случае, если эта организация участвует в совершении актов терроризма, готовится к терроризму, способствует терроризму или поощряет его либо имеет иное отношение к терроризму. Решение о запрете может быть обжаловано в специальную Апелляционную комиссию по запрещенным организациям и далее - в апелляционный суд (но только с разрешения Комиссии или компетентного суда). Государственный секретарь не обязан принимать какие-либо действия в целях приостановления своих решений до тех пор, пока комиссией или судом не вынесено окончательное решение. Лицо, осужденное за причастность к запрещенной организации, может обжаловать в суд не только собственный приговор, но и (в качестве отдельного иска) само включение данной организации в разряд запрещенных.

Криминализация участия (в том числе подтверждаемого самим подозреваемым лицом) в запрещенной организации предусмотрена ст.11 Акта о терроризме. Также преступными признаны действия, побуждающие других к поддержке запрещенной организации или направленные на организацию встречи с представителем запрещенной организации, а также непосредственно выступление в защиту такой организации. Об ответственности за непосредственное руководство террористической организацией говорится в ст.56 Акта о терроризме, закрепляющей в качестве санкции пожизненное заключение.

Административный порядок признания организации террористической принят и в США (см. ст.219 Закона США о борьбе с терроризмом и применении смертной казни (1996 г.)).

Вместе с тем, подходы различных стран к вопросам признания и объявления организаций террористическими существенно отличаются - такое решение, как было сказано, может приниматься как в административном, так и в судебном порядке. Несомненно, в последнем случае оно сопряжено со значительными трудностями, поскольку при строгой иерархичности террористических структур и существующем кодексе молчания несложно установить вину камикадзе-одиночки, но не стоящей за ним организации. Существующий же, к примеру, в Великобритании, порядок дает возможность незамедлительно по поступлении соответствующей разведывательной информации объявить организацию вне закона. Однако ее лидеры и члены всегда могут прибегнуть к внесудебной и судебной защите своих прав, что поддерживает баланс законных интересов государства и соответствующих организаций.

Существенной новацией в борьбе с терроризмом и особенно с его организованными формами стало введение Уголовным кодексом Франции (1992 г.) ответственности юридических лиц за совершение ими как общеуголовных, так и террористических преступлений. Положение ст.121-2 нового УК Франции предусматривает, что юридические лица, за исключением государства, несут уголовную ответственность за исполнение преступления (ст.121-4), покушение на преступление (ст.121-5), соучастие в преступлении (ст.121-6 и 121-7), а также в случаях, предусмотренных законом или регламентом, и за преступления, совершенные в пользу юридических лиц их органами или представителями.

Другими словами, к уголовной ответственности может привлекаться правосубъектное юридическое лицо, являющееся официальной структурой (коммерческим обществом, ассоциацией, политическим объединением и т.п.), созданное для совершения террористической деятельности, хотя при этом оно может заниматься, к примеру, предпринимательством. Для привлечения юридического лица к уголовной ответственности достаточно, чтобы преступление было совершено его руководящими органами или представителями. Наказанию подлежит то юридическое лицо, с которым террорист поддерживает связь по поводу совершенного преступления либо в котором он официально числится и в интересах которого действует.

Уголовная ответственность юридического лица возникает и тогда, когда террористы используют в противоправных целях любую помощь, предоставленную им этим юридическим лицом.

Юридическое лицо, а равно и его органы могут быть наказаны вместе с физическими лицами - исполнителями и соучастниками*(8). Это положение исключительно важно с точки зрения повышения эффективности борьбы с терроризмом, поскольку очень часто экстремисты пользуются поддержкой различных финансовых и промышленных учреждений, однако привлечь непосредственных участников преступления со стороны юридических лиц исключительно сложно. В крайнем случае, ответственность может понести "стрелочник", если доказано, что при этом он действовал с прямым умыслом. Однако и это сделать чрезвычайно трудно.

Особо отметим два специфических, спорных положения, затрагивающих сферу международных стандартов прав человека.

Первое положение касается презумпции невиновности. Одним из основных средств ее обеспечения в уголовном процессе всегда являлось правило, согласно которому бремя доказывания лежит на стороне обвинения. Однако данный общепризнанный демократический принцип уже не расценивается как незыблемый: антитеррористическим законодательством Великобритании (практически по всем составам преступлений) предусматривается, что доказывать отсутствие умысла на совершение преступлений должен сам обвиняемый. Так, в силу ст.11 Акта о терроризме (2000 г.), лицо, обвиненное в участии в террористической организации, обязано доказать, что эта организация не была отнесена к запрещенным (по крайней мере на тот момент, когда он стал ее членом или заявил о том, что является ее членом) и что он не принимал участия в деятельности организации с того времени, как она была запрещена.

Несомненно, что такие положения не могут не вызвать дискуссий, однако поскольку они относятся именно к деятельности террористических организаций, несущих ощутимую угрозу и к тому же исключительно хорошо защищенных всеми демократическими гарантиями от вмешательства государства, постольку такая мера представляется оправданной хотя бы в качестве временной - в ситуации чрезвычайного положения, связанного с террористической деятельностью. Необходимо отметить, что ранее в ряде стран (например, в Италии, США) существовали положения, обязывавшие лицо, подозреваемое в "отмывании" денег, доказать законность их происхождения*(9).

И хотя неубедительность оправданий не влекла уголовного наказания, все же на основании такой нормы становилась возможной конфискация незаконных доходов, что нанесло серьезный урон организованной преступности, нередко легализовывавшей свои доходы через подставных лиц.

Второе спорное положение относится к принципу обратной силы уголовного закона, закрепленному в ЕКПЧ*(10). Именно на него посягнул французский законодатель, установивший, что действие принятого в 1986 г. законодательства по борьбе с терроризмом распространяется и на преступления, совершенные до его вступления в силу. Таким образом, закон приобрел обратную силу, что, будучи юридическим нонсенсом, свидетельствует о серьезном отношении властей Франции к угрозе терроризма*(11).

Как видим, в борьбе с этой угрозой даже наиболее признанные либеральные государства часто прибегают к мерам не просто жестким, но - с точки зрения соответствия основополагающим международным стандартам - даже спорным. Об этом не мешало бы помнить российскому законодателю. Пытаясь создать какие-то новые эффективные заслоны терроризму - чуме ХХ и ХХI веков - не стоит постоянно оглядываться на Запад, боясь сделать неверный шаг и тем самым вызвать неудовольствие зарубежных "учителей-демократов".

Специальные процессуальные нормы

По стечению обстоятельств 1972 г. знаменателен введением в ряде стран Европы особого порядка судебного процесса по делам о терроризме.

Недостаточность для борьбы с терроризмом одних лишь материальных норм, пусть и самых суровых, подтвердил пик насилия, захлестнувший Северную Ирландию в 1972 г., когда запугивание свидетелей и присяжных стало столь интенсивным, что закон практически не работал*(12).

Основным юридическим ответом Ирландской республики на деятельность подрывных организаций, таких как ИРА, стал Закон о преступлениях против государства (1939 г.). Он был дополнен лишь один раз - в связи с современной деятельностью временной ИРА. В 1972 г. в соответствии с частью V этого Закона был учрежден Специальный уголовный суд, состоящий из нечетного числа членов - судей (обычно из трех) - и без присутствия присяжных. Целью суда стало рассмотрение дел, связанных с угрозой государству, а также тех, "где имелись основания полагать, что нормальный суд присяжных будет недостаточным"*(13). Если не принимать во внимание отсутствие присяжных, судебные процедуры были обычными. Однако Суд не сильно преуспел в вынесении приговоров в отношении временной ИРА вплоть до конца 1972 г., когда Дэйл (нижняя палата парламента Ирландии) принял поправку, которая облегчила вынесение таких приговоров. В соответствии с ней обязанность доказывания того, является или нет человек членом ИРА, была возложена на самого обвиняемого. Недоказанность этого свидетельствовала в пользу такого членства. Более того, заявление старшего офицера полиции о том, что лицо является членом ИРА, могло быть признано доказательством такого членства.

Схожая практика была принята на вооружение и законодателями Великобритании.

В 1972 г. старший судья Лорд Диплок был направлен в Северную Ирландию для оценки ситуации, результатом чего стал его доклад, на основании которого правительство инициировало Закон о чрезвычайных положениях в Северной Ирландии (1973 г.).

В соответствии с этим законом, Великобритания по делам о терроризме отказалась от своего детища и гордости - института присяжных заседателей. Теперь дела, указанные в специальном списке преступлений (приложение к Акту о терроризме), рассматривались единолично судьей. Данные суды стали известны как "суды Диплока". Там, где свидетели давали показания лично, они были отделены экраном от обвиняемого и публики. Суд вправе был принять письменные показания свидетелей, если те не могли их давать лично ввиду "смерти, болезни, отсутствия в стране или неустановления местонахождения". Заявления обвиняемого на предварительном следствии считались допустимыми, если только он не убедит суд, что эти показания были получены у него под пыткой, в результате бесчеловечного обращения и т.д. Суд мог признать допустимым сделанное ранее устное заявление, когда оно подтверждалось двумя полицейскими офицерами. Если оружие, боеприпасы или взрывчатка были найдены в доме или в машине, обязанность доказывания невиновности лежала на владельце дома или машины. Были увеличены полномочия по обыскам, доступу в дома, аресту и выемке собственности; солдаты могли задерживать подозреваемого без каких-либо объяснений до четырех часов, после чего он передавался полиции. Полицейские или армейские офицеры могли приказать толпе разойтись, если считали необходимым. Были увеличены сроки наказания за мятежное поведение*(14).

Суд Диплока критиковали многие его противники как внутри страны, так и за рубежом, например, в США. Однако альтернативы ему не было. Как отметил Ричард Клаттербак, "если запугивание использовалось с четкой целью сделать такую форму суда как суд присяжных неработающей, альтернативой ему была бы замена на другие формы судебного процесса или согласие с игнорированием норм права в противодействие политически мотивированному насилию"*(15).

Новое законодательство отчасти учло опыт ошибок и сложностей прежних лет. В качестве специфики доказывания по делам о терроризме целесообразно привести положения отдельных статей Акта о терроризме (2000 г.). Так, согласно ст.108, в качестве доказательства членства в террористической организации "может использоваться заявление полицейского офицера не ниже суперинтенданта о том, что, по его мнению (курсив мой - В.У.), обвиняемый принадлежит к организации или принадлежал к ней после того, как она была указана в Акте по Северной Ирландии (1998 г.) или в данном Акте (как запрещенная)". Вместе с тем законодатель сделал оговорку, что на основании одного лишь этого доказательства нельзя осудить лицо. При рассмотрении дел о принадлежности к террористической организации учитываются также "предположения" (ст.109). В частности, рассматривая "вопрос о принадлежности, суд может учесть, что до того как быть допрошенным в качестве обвиняемого (либо после предъявления обвинения), лицо при допросе должно было упомянуть о факте, существенном для данного преступления, и это упоминание обоснованно ожидалось, но оно не было сделано, и до допроса лицу было разрешено проконсультироваться с адвокатом. Однако такие предположения не могут только сами по себе быть достаточным основанием в признании виновным в принадлежности"*(16).

Особый интерес представляет эволюция французских процессуальных норм, касающихся дел по преступлениям террористической направленности, происшедшая в течение последних четырех десятилетий.

Во-первых, исключительно специфичной была процедура flagrant delit (что буквально значит "схвачен в момент преступления"). Она давала судебной полиции особые полномочия, если преступление непосредственно совершалось (действия лимитировались тем периодом времени, в течение которого преступление развивалось). В таком случае была предусмотрена ускоренная судебная процедура, исключавшая присутствие защиты. Но наиболее спорное нововведение касалось суда государственной безопасности, учрежденного в 1963 г. в качестве преемника специальных военных трибуналов в начале 1960-х годов. Все преступления, касающиеся государственной безопасности в мирное время, должны были рассматриваться данным судом, в котором военные и гражданские судьи заседали вместе (если преступление касалось национальной обороны, военных судей было большинство). В юрисдикцию данного суда входила вся страна (без территориальных ограничений для производства расследований магистратами), но сам он заседал в Париже (находился на военной территории, куда доступ был затруднен даже для защитников). Государственный обвинитель не мог самостоятельно решать, поддерживать или нет ему обвинение. Данное решение принималось по письменному указанию министра юстиции. Период, в течение которого арестованный должен был предстать перед магистратом, был увеличен с 48 часов до 6 дней (и даже до 12 дней в случаях экстренной необходимости). Было значительно облегчено производство обысков и выемок. Апелляция могла подаваться по более ограниченному числу оснований, чем в обычных случаях. Адвокаты защиты подвергались более жесткому контролю*(17).

Кроме того, стало возможным применение закона 1970 г. (Loi Anticasseurs), в соответствии с которым организаторы и участники организаций отвечали за результаты насильственных действий или нападений, ставших следствием "публичной акции группы, использующей прямое насилие". Направленный напрямую на насильственные демонстрации, закон всегда являлся политически щекотливой темой. По мнению газеты "Figaro", он всегда применялся благоразумно и учитывал общий довод защиты о том, что их подзащитные всего лишь пешки. Иные попытки принять специальное законодательство успеха не приносили вплоть до середины 80-х годов прошлого века, когда в 1986 г. Закон наделил специальной компетенцией прокурора и следственного судью Парижа.

Теперь судебное разбирательство по делам о терроризме осуществляется судом присяжных Парижа, состоящим из профессиональных судей. В этом суде рассматриваются только дела о террористических преступлениях, совершенных во Франции или ее заморских территориях. Он расценивается французскими юристами как "специальное репрессивное средство", применяемое против терроризма. Причиной его создания послужили несколько случаев срыва судебных процессов из-за отказа участвовать в них обычных присяжных заседателей, запуганных террористами. Профессиональные же судьи, как правило, менее подвержены таким угрозам*(18).

Французский законодатель при создании данного Закона учитывал все сложности, которые могут возникнуть при рассмотрении в судах дел о террористических преступлениях. Принимая во внимание огромную опасность такого рода преступлений, Закон предоставляет право первому председателю апелляционного суда Парижа в исключительных случаях в целях безопасности и на основании ходатайств прокурора, председателя коллегии адвокатов Парижа, по согласованию с заинтересованными руководителями судов большой инстанции и - в случае необходимости - по ходатайству председателя суда присяжных Парижа принять решение, что заседание исправительного трибунала, апелляционной исправительной палаты Парижа или суда присяжных Парижа может состояться в любом другом месте, но находящемся в пределах подсудности апелляционного суда*(19).

Среди нововведений в области уголовного процесса по делам о терроризме других стран можно отметить также, что в Италии, в соответствии с принятыми в 1975-1978 гг. законами, были расширены полномочия полиции при производстве обыска, арестов, задержаний подозрительных лиц и прослушивания телефонов (с письменного согласия магистратов), ограничены права судей по освобождению под залог и разрешено судьям продлевать допустимые сроки содержания под стражей в ходе предварительного следствия и судебных слушаний, если они умышленно срывались или затягивались*(20).

Новое законодательство, принятое в ФРГ в 1972-1974 гг., ускорило судебные разбирательства, которые при определенных обстоятельствах, таких как голодные забастовки, могли иметь место и в отсутствие подсудимого*(21).

Наиболее жесткие процессуальные меры были введены в Перу. Особый порядок перуанского процесса заключается в том, что дела, связанные с терроризмом, рассматриваются военными трибуналами, на треть сокращаются сроки проведения судебного процесса, обвинительный приговор может быть вынесен в отсутствие обвиняемого, осужденные за преступления, связанные с терроризмом, не могут воспользоваться ни одной из привилегий, установленных Уголовным кодексом Перу и Кодексом исполнения наказаний Перу и т.д.*(22).

Нельзя не сказать, что данная практика была встречена крайне негативно многими правозащитниками. В то же время совсем недавно лидер такой признанной демократической страны как США - Джордж Буш - высказал твердое намерение добиться от Конгресса одобрения законопроекта, в соответствии с которым дела о терроризме в районах вооруженного конфликта будут рассматриваться военными трибуналами (где в качестве присяжных будут заседать военнослужащие, определенные судьей).

Как видим, подходы к решению вопроса о наиболее эффективной организации судебной процедуры по делам о терроризме исключительно разнообразны. Каждая страна делает свой выбор, учитывая правовые и культурные традиции, а также масштаб и специфику угрозы со стороны террористов.

О важности, придаваемой государством делам о терроризме, говорит и особый порядок поддержания государственного обвинения. Так, в соответствии со ст.117 Акта о терроризме (2000 г.), уголовное преследование по соответствующей категории преступлений в Англии и Уэльсе может осуществляться лишь с согласия - Директора публичных обвинений, в Северной Ирландии - Директора публичных обвинений Северной Ирландии. По преступлениям за пределами Соединенного Королевства - с согласия Генерального атторнея Соединенного Королевства или Генерального атторнея Северной Ирландии*(23).

В ФРГ Генеральному прокурору ФРГ вменяется в обязанность прямое участие в разбирательстве дел, связанных с деятельностью на территории ФРГ иностранных террористических организаций, и их судебном преследовании*(24).

Существенно затронули нововведения в области уголовного процесса и основополагающий принцип - право на защиту и одно из его краеугольных оснований - конфиденциальность общения адвоката с подзащитным.

В Германии конфликт с адвокатами был вызван тем фактом, что они играли главную роль в создании и дальнейшей деятельности фракции Красной армии. Основатель группы Хорчт Малер защищал в суде членов группы, участвовавших в многочисленных ограблениях, до своего заключения под стражу в 1971 г. Когда Баадер, Майнхоф и Энслин находились в тюрьме в 1973 г., были найдены улики, что конторы некоторых адвокатов, представляющие их интересы, использовались в качестве связного центра в общении с находящимися на свободе лицами, а также с зарубежными террористическими группами. В ходе судебного слушания дела в 1975-1977 гг. адвокаты сделали все, чтобы затянуть время и сорвать процесc. Когда же Баадер и его компаньон Рапсе застрелились в тюрьме в октябре 1977 г., по общему мнению, пистолеты им были нелегально переданы (предположительно для облегчения побега) посещавшими их адвокатами, имевшими привилегированный доступ к ним*(25).

Дополнительное антитеррористическое законодательство было принято в Германии в конце 1976 г. и в 1977 г. Судьям было позволено читать переписку между содержащимися в тюрьме террористами и их адвокатами, таким образом, разрешив отслеживание сообщений между защитником и его клиентом. Вместе с тем предложение разрешить судьям контролировать беседы между подозреваемым и его адвокатом было отклонено.

Законность ограничения права на тайну переписки была подтверждена и Европейским судом по правам человека в решении по делу Класс и другие против Федеративной Республики Германии*(26).

Сами права защиты частично изменились. Стало возможным отстранение адвоката от слушания дела, если имелись подозрения, что он вовлечен в преступную деятельность вместе с подсудимым. Одновременно было признано недопустимым, чтобы один адвокат защищал в процессе нескольких лиц.

В 1977 г. был принят закон, исключивший предварительные контакты между арестованными террористами и их защитниками, если таким образом увеличивалась возможность освобождения заключенного. Также защитник обвиняемого мог быть исключен из коллегии адвокатов, если имелись данные, свидетельствующие, что он планирует преступление вместе со своим клиентом*(27).

Еще одно право, предусмотренное ст.5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свободах, было существенно ограничено британским законодателем в связи с введением специальных полномочий по арестам.

Ситуация, сложившаяся в Северной Ирландии, продемонстрировала жизненную важность получения разведывательных данных для сил безопасности, и допрос подозреваемого служил одним из важнейших источников таких данных. Поэтому полномочия, предоставленные Британской полиции с момента выхода Акта по предотвращению терроризма (временные положения) 1974 г., касающиеся ареста без санкции суда и продления срока задержания, имели исключительную важность для эффективной работы полиции.

Но эти же полномочия вызвали множество протестов, тем более что специальные полномочия, касающиеся ареста или задержания, могли применяться в любом месте Соединенного Королевства, но наиболее часто использовались для допроса граждан в морских портах и аэропортах, где у них, кроме того, могли потребовать документы, удостоверяющие личность.

Полиция получила право арестовывать без ордера лицо, в отношении которого было "обоснованное подозрение" в том, что оно виновно в совершении террористического преступления или связано с совершением, подготовкой или подстрекательством к акту терроризма или если это лицо подлежало высылке на основании ордера госсекретаря*(28).

Такие лица могли быть задержаны без предъявления обвинения на срок до 48 часов. Данный период мог быть продлен в исключительных случаях госсекретарем еще на 5 дней, составляя в общей сложности 7 дней. Это делалось по той причине, что если лицу предъявлялось обвинение (что обычно должно быть сделано в течение 24 часов), в дальнейшем он больше не мог преследоваться по тому же обвинению. А поскольку расследование по Акту обычно требовало проведения его в Северной или Южной Ирландии, для предъявления обвинения требовалось больше обычного времени. Несколько жалоб подавалось в Европейский суд по данному вопросу, но и последующие британские правительства продолжали стоять на своем*(29).

Как считает П. Уилкинсон, полномочия на задержание до 7 дней оказывают неоценимую помощь полиции в ее расследовании, которое спасает жизни людей и предоставляет возможность схватить других членов террористической организации. По оценке большинства экспертов, 48 часов недостаточно, чтобы процесс расследования принес результаты. Семи дней, как правило, достаточно для обычных методов допроса полиции, чтобы сломить сопротивление подозреваемого*(30).

На сегодняшний день Актом о терроризме (2000 г.) все же введено положение, согласно которому продление задержания подозреваемого на срок до 7 суток осуществляется судом.

Отдельные специальные полномочия в части задержания по подозрению в причастности к терроризму были введены и рядом иных государств.

В соответствии с Законом Коссиги итальянской полиции разрешалось задерживать подозреваемых и обыскивать их дома (что было отменено в 1982 г.); она могла задерживать и допрашивать подозреваемого в течение 48 часов без сообщения судебным властям; и она вправе была обыскивать места постоянного жительства и здания целиком, если имелись разумные основания полагать, что в них прячется кто-либо, желающий совершить террористическое преступление (необходимость данного полномочия подчеркивалась в Германии во время похищения Шейлера в 1977 г., когда стало ясно, что первым местом его тайного содержания было здание в Кельне, состоящее из 960 квартир, в основном занятых студентами, с постоянными потоками посетителей). Закон также требовал обязательную идентификацию любого, делающего наличный вклад на сумму более 20 млн лир*(31).

Во Франции срок задержания лица по подозрению в причастности к терроризму (без предъявления обвинения) может быть продлен до четырех суток.

В США первым шагом в направлении ограничения судебной практики ареста стало управомочие Генерального прокурора США задерживать иностранцев, подозреваемых в терроризме, и помещать их под стражу вплоть до выдворения из страны*(32).

Еще одна мера, затрагивающая тайну личной жизни, получающая в условиях борьбы с терроризмом расширительное по сравнению с привычной практикой толкование, - проведение обысков и выемок как в реальном, так и в виртуальном пространстве.

Как уже указывалось, еще в 70-е годы прошлого века многие европейские страны (Италия, Великобритания, ФРГ и др.) расширили полномочия полиции по производству обысков в целях борьбы с терроризмом. Но наиболее революционные изменения затронули законодательство ряда западных стран в связи со взрывами в Нью-Йорке и Вашингтоне в сентябре 2001 г.

Исходя из принципа, что правоохранительные органы должны иметь возможность выяснить, с кем и о чем говорят предполагаемые террористы, администрация президента США лоббировала новое законодательство, согласно которому существенно расширяются полномочия федеральных агентов по прослушиванию телефонных разговоров и подключению к цифровым средствам коммуникации - электронной почте, сетям провайдеров он-лайн услуг и цифровым устройствам. Такой мониторинг в основном будет осуществляться по отношению к уже известным подозреваемым. Поэтому прослушивание не так уж беспокоит широкую публику*(33). Если раньше требовалось получение ордера на прослушивание каждого телефонного номера подозреваемого отдельно (что давало возможность преступникам, меняя часто телефоны, сбивать со следа спецслужбы), то теперь ордер выписывается не на номер телефона, а на конкретное лицо, подозреваемое в причастности к терроризму.

Европейские правительства после событий 11 сентября 2001 г. собираются еще больше ограничить свободы личности. Так, в соответствии с законопроектом, проведенным через французский парламент, полиция до конца 2003 г. получит значительное расширение прав на проведение обысков в автомобилях и домах без ордера. Более того, все телекоммуникационные операторы и интернет-провайдеры должны будут в течение года сохранять документацию, чтобы предоставить французским жандармам, например, возможность выяснить, какие веб-сайты посещало лицо в предыдущие месяцы*(34).

В связи с трудностью доказывания вины по уголовным делам о терроризме, особенно его организованным формам, многие страны были вынуждены ввести специальные процедуры, поощряющие как лиц, непосредственно причастных к таким организациям, так и свидетелей к сотрудничеству с судебными властями. Обычно такие нормы были достаточно стандартны.

В Испании, согласно ст.579 Уголовного кодекса, суд и трибунал по категории дел, к которым относится и терроризм, мотивируя свое решение в приговоре, могут назначить наказание ниже на одну или две ступени, чем предусмотрено в Законе за соответствующее преступление, если лицо добровольно прекратит свою преступную деятельность и предстанет перед властями, признаваясь в совершенных деяниях, и, кроме того, будет содействовать властям в предотвращении совершения преступления либо окажет существенную помощь в идентификации или аресте других лиц, которые должны понести ответственность, либо окажет помощь в прекращении деятельности вооруженных банд, формирований или террористических групп, в которых он участвовал либо которым оказывал содействие.

В Италии Закон Коссиги установил сокращение приговоров для тех, кто сотрудничает с властями и сделал решающий вклад в реконструкцию фактов и идентификацию участников. С 1980 г. поощряющие положения для тех, кто сотрудничает с властями, были введены и для обычных случаев похищения людей и вымогательства, что вылилось в снижение ежегодного уровня похищения людей на 40% (с 75 случаев в 1979 г. до 45 в среднем в следующие четыре года) - и в дальнейшее снижение этого показателя.

21 марта 1978 г., через пять дней после похищения Альдо Моро, парламент Италии принял Закон N 19, который сократил наказания для тех, кто стал свидетелем обвинения, прекратил действия террористической группы или помог освобождению заложника*(35).

Однако наиболее своеобразно воплотилась практика привлечения на сторону обвинения лиц, причастных к террористической деятельности, в Великобритании - в так называемую систему "стукачества", когда многие преступники были осуждены исключительно на основании заявлений отдельных задержанных террористов*(36).

Необходимость принятия государством шагов по поощрению сотрудничества со стороны свидетелей, а также потерпевших признали и европейские страны, в большинстве из которых действует специальное законодательство, обеспечивающее защиту прав лиц, дающих показания в интересах следствия. Например, принятие соответствующих положений законодателями Италии во многом стимулировал длительный судебный процесс над Курцио и его сообщниками в похищении и убийстве Альдо Моро, когда стало очевидно, под каким давлением и запугиванием находятся не только свидетели, но и сами судьи, присяжные, адвокаты и полиция*(37).

В то же время нельзя не отметить, что в случае с террористическими организациями, зачастую построенными на принципе фанатичной личной преданности или страхе перед возмездием со стороны сообщников, различные правовые методы побуждения, к сожалению, редко приносят пользу.

Это особо отчетливо стало видно на примере сентябрьских терактов в Нью-Йорке, когда Генеральный прокурор США Джон Эшкрафт был вынужден констатировать отсутствие каких-либо успехов в допросах лиц, задержанных в связи с терактами. При этом было отмечено, что США рассматривают альтернативные меры для "побуждения" таких лиц к сотрудничеству, в том числе, возможность выдачи их странам, не столь щепетильно относящихся к вопросам "физических методов убеждения" подозреваемых, например, Турции.

Таким образом, страна, считающая себя цитаделью демократии, готова была сама содействовать нарушению основных прав человека и основополагающих процессуальных гарантий. Правда, как и в случае ареста для целей депортации, речь шла не о гражданах США. Таким образом, формально требования конституции и Декларации прав человека не нарушались.

Но данные изменения являются настораживающим симптомом избыточной реакции на терроризм, реакции, которая сама может принести не меньший вред, чем собственно действия террористов.

В условиях борьбы с терроризмом приходится признать, что в целях соблюдения баланса интересов общества и личности упор в контртеррористической стратегии должен быть сделан на превентивных методах - на развитии собственно базы разведывательных данных, в том числе, полученных как в результате внедрения в террористические структуры, так и путем обмена разведывательной информацией с другими государствами. Причем для эффективного уголовного преследования целесообразно разработать общие критерии применимости таких данных непосредственно для целей доказывания, а также рекомендации по реализации их в процессуальных доказательствах. Вторым же существенным источником получения доказательств по таким делам должна стать система поощрения к сотрудничеству свидетелей*(38).

В.В. Устинов,

генеральный прокурор Российской Федерации,

заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юрид. наук

"Законодательство", N 8, 9, август, сентябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Wilkinson P. Terrorism & the Liberal State. London, 1986. P.169. (здесь и далее - перевод автора статьи).

*(2) Wolf J. B. Fear of Fear: A survey of Terrorist Operations and Controls in Open Societies. N. Y.; London, 1981. Р.121-122.

*(3) Margenaud J.-P. La qualification penale des actes de terrorisme // Revue de Science criminelle et de droit penal compare. 1990. N 1. P.2.

*(4) Code penal. Paris; Dalloz, 1986. 1248 p.

*(5) См.: http://www.hmso.gov.uk/acts/acts2000/20000011.htm.

*(6) В их числе убийство, мятеж, похищение человека или незаконное лишение свободы, угрозы убийством, помещение взрывчатых веществ и т.п., а также преступления по Закону о взрывчатых веществах (1883), Акту о тюрьмах (Северной Ирландии) (1953), Акту о хищениях (Северной Ирландии) (1969) и др. Причем все они могут быть исключены из сферы действия Акта, если такое решение примет Генеральный атторней Северной Ирландии.

*(7) Wilkinson P. Op. cit. P.170.

*(8) Меньших А.А. Законодательство о борьбе с терроризмом во Франции - гарантия государственной защиты прав личности: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С.169-171.

*(9) В самой Великобритании с 1989 г. был расширен доступ полиции и налоговых органов к банковским счетам и деловым документам в любой точке Королевства. Указанные службы были наделены полномочиями делиться информацией друг с другом и со службами социального обеспечения. Одновременно бремя доказывания легитимности получения доходов в случае, когда лицо подозревается в участии в криминальной группировке, занимающейся получением денег путем насилия и запугивания, было возложено на самого подозреваемого (см.: Terrorism, Drugs and Crime in Europe after 1992. London, 1990. Р.93).

*(10) Статья 7 гласит: "Никто не может быть признан виновным в совершении какого-либо уголовного преступления вследствие какого-либо действия или бездействия, которое, согласно действовавшему в момент его совершения внутреннему или международному праву, не являлось уголовным преступлением. Равным образом не может назначаться более тяжкое наказание, чем то, которое подлежало применению в момент совершения уголовного преступления" (Сб. документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью / Сост.Т.Н. Москалькова и др. М., 1998. С.36).

*(11) Петрищев В.Е. Антитеррористическое законодательство за рубежом // Современный терроризм: состояние и перспективы / Под ред. Е.И. Степанова. М., 2000. С.233-234.

*(12) Terrorism, Drugs and Crime in Europe after 1992. London, Routledge. 1990. Р.78-79 (здесь и далее - перевод автора.)

*(13) Moxon-Brown E. Terrorism in the Nothern Ireland: the Case of Provisional IRA // Terrorism: A Challenge to the State. New York. 1981. P.157.

*(14) Terrorism, Drugs and Crime in Europe after 1992. London, 1990. Р.78-79.

*(15) Там же. С.79. Перевод автора.

*(16) Terrorism Act 2000 // http://www.hmso.gov.uk/acts/ acts2000/20000011.htm

*(17) Cerny Philip G. Non-Terrorism and the Politics of Repressive Tolerance // Terrorism: A Challenge to the State. New York. 1981. P.112.

*(18) См.: Меньших А.А. Законодательство о борьбе с терроризмом во Франции - гарантия государственной защиты прав личности: Диc. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Кормушкина Н.В. Конвенционный механизм борьбы с международным терроризмом: Диc. ... канд. юрид. наук. Казань, 1993; Revue internationale de police criminelle. - Paris 1988. N 410. P.9.

*(19) Меньших А.А. Указ. соч. С.94-95.

*(20) Terrorism, Drugs and Crime in Europe after 1992. London, Routledge. 1990. Р.37.

*(21) Pridham G. Terrorism and the State in West Germany During the 1970-s: A Threat to Stability or a Case of Political Over-reaction? // Terrorism: A Challenge to the State. New York. 1981. P.47.

*(22) Петрищев В.Е. Антитеррористическое законодательство за рубежом // Современный терроризм: состояние и перспективы / Под ред. Е.И. Степанова. М., 2000. С.222.

*(23) Terrorism Act 2000.

*(24) Назаркин М.В. Криминологическая характеристика и предупреждение терроризма: Дисc. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С.153.

*(25) Terrorism, Drugs and Crime in Europe after 1992. London, Routledge. 1990. Р.58.

*(26) Европейский суд по правам человека. Избранные решения в 2 т. Т.1. М., 2000. С.168-186.

*(27) Horchem H.J. Terrorism in Germany, 1985 // Contemporary Research on Terrorism. Edited by Paul Wilkinson and Alasdair M. Stewart. Aberdeen, 1989. Р. 158.

*(28) Wilkinson P. Terrorism & the Liberal State. London, 1986. P.171.

*(29) Terrorism, Drugs and Crime in Europe after 1992. London, Routledge. 1990. Р.93.

*(30) Wilkinson P. Op. cit. P.171.

*(31) Terrorism, Drugs and Crime in Europe after 1992. London, Routledge. 1990. Р.37.

*(32) Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism (USA Patriot act) Act of 2001.

*(33) Вместе с тем, как отмечает журнал "Business Week", имеется одно существенное исключение. Это - система Carnivore, применяемая ФБР для мониторинга электронной переписки, сообщений и цифровых телефонных звонков. Из-за своей слишком большой мощности до 11 сентября она вызывала весьма неоднозначную реакцию в обществе. Подключаясь к серверу интернет-провайдера подозреваемого, Carnivore следила не только за ним, но и за всеми клиентами этого провайдера. После протестов защитников "прайвеси" ФБР сократило применение этого механизма. Теперь же тормоза отпущены // Майк Франс, Хитер Грин и др. Главная тема. Личная жизнь в эпоху террора: выслеживая террористов, службы безопасности будут шпионить и за вами // Профиль. 2001. N 41. С.45.

*(34) Россант Дж. Должны ли США поступать так же, как Европа? // Профиль. 2001. N 41. С.46.

*(35) Terrorism, Drugs and Crime in Europe after 1992. Richard Clutterbuck. London, Routledge. 1990. Р.37.

*(36) Так называемая система "стукачества". Подробнее см.: Greer S.C. The Supergrass System in Northern Ireland // Contemporary Research on Terrorism. Edited by Paul Wilkinson and Alasdair M. Stewart. Aberdeen University Press. Aberdeen, 1989. Р.518.

*(37) Terrorism, Drugs and Crime in Europe after 1992. Richard Clutterbuck. London, Routledge. 1990. P.37.

*(38) International Terrorism: a Compilation of Major Laws, Treaties, Agreements and Executive Documents / Report prepared for the Committee on Foreign Affairs U.S. House of Representatives by the Congressional Research Service Library of Congress. July 1991. Printed for the use of the Committee on Foreign Affairs. U.S. Government Printing Office. Washington, 1991. P.38-39, 49-56.