Новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Новое в законодательстве (Н.Ю. Хаманева, "Гражданин и право", N 9/10, сентябрь-октябрь 2002 г.)

Новый Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях.
Новое в законодательстве

Важным направлением совершенствования российского законодательства является его кодификация по отраслям права. В административном праве наиболее полную кодификацию имеет институт административной ответственности.

Первая кодификация законодательства об административной ответственности была проведена в 1980-1985 гг. Тогда были приняты Основы законодательства об административных правонарушениях, на базе которых субъекты Федерации бывшего СССР принимали свои кодексы об административных правонарушениях. Кодекс РСФСР был принят 20 июня 1984 г. и введен в действие с 1 января 1985 г. Следует особо отметить, что данный Кодекс касался только ответственности физических лиц. Вместе с тем вопросы административной ответственности этой категории субъектов права нашли свое закрепление и в ряде других нормативных правовых актов. Ответственность юридических лиц вообще была не кодифицирована. К концу 2001 г. в стране действовало порядка 130 законодательных актов, которые давали право налагать административные взыскания: Таможенный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Законы РФ "О валютном регулировании и валютном контроле", "О ветеринарии", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах", "Об административной ответственности за нарушение законодательства в области использования атомной энергии" и ряд других. Бесспорно, принятие Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР) явилось в свое время большим шагом вперед в развитии законодательства в данной области. Однако с момента принятия этого акта прошло достаточно много времени.

В условиях новой российской государственности возникла необходимость создания нового правового акта, регулирующего эту важную сферу общественных отношений. Федеральный законодательный акт об административной ответственности должен был прежде всего отвечать требованиям Конституции РФ 1993 г., в которой провозглашено обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина, защита в равной степени безопасности личности, общества, государства. За последние годы в Особенную часть КоАП РСФСР было внесено порядка ста новых составов. Около 200 статей подверглось корректировке. Некоторые положения Кодекса были признаны как противоречащие Конституции РФ. Положения об административной ответственности многих федеральных законов не были включены в КоАП РСФСР и действовали непосредственно. Ряд положений устарел в связи с изменениями, произошедшими в государственном устройстве страны, экономической системе и т.д., а некоторые положения КоАП РСФСР фактически утратили юридическую силу, хотя не были отменены. Речь идет, в частности, о первоначальных статьях Кодекса, касающихся разграничения компетенции в области законодательства об административных правонарушениях. Это привело к тому, что субъекты Российской Федерации стали принимать свои законы об административной ответственности, об административных правонарушениях. Сам факт принятия подобных законов не обсуждается, так как административное и административно-процессуальное законодательство относится в соответствии со ст.72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем некоторые субъекты в своих законодательных актах об административной ответственности стали менять перечень видов административных взысканий, создавать новые юрисдикционные органы, изменять подведомственность в рассмотрении дел об административных правонарушениях, формулировать предписания о неприменении на территории субъекта определенных статей Особенной части КоАП РСФСР, менять процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях. Все это привело к тому, что на территории Российской Федерации нарушилось единство действия КоАП РСФСР. Это послужило основанием для начала дискуссии по поводу необходимости создания нового кодифицирующего акта в сфере административной ответственности. Следует также отметить, что Указом Президента РФ, утвердившим "Федеральную программу Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 гг.", поручалось разработать проект Основ законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях. Форма законодательного акта затем неоднократно менялась, активно обсуждался вопрос, что это должен быть за акт. В конечном итоге решили сохранить прежнее название - Кодекс.

Работа над подготовкой проекта нового КоАП РФ была начата еще в Верховном Совете РФ, а затем продолжена в Министерстве юстиции РФ и в Комитете Государственной Думы Федерального Собрания РФ по законодательству (в настоящее время - Комитет по государственному строительству). В работе принимали участие ученые и практики. В общей сложности работа длилась около пяти лет.

20 июня 1997 г. Кодекс был принят Государственной Думой в первом чтении, после которого сложная и кропотливая работа над этим актом была продолжена. После принятия Кодекса Государственной Думой в третьем чтении и одобрения Советом Федерации Президент РФ наложил вето на законопроект и указал на концептуальные недостатки, а также на то, что Кодекс не в полной мере соответствует Конституции РФ.

18 января 2001 г. была создана специальная комиссия, в которую входили представители президентской стороны, Государственной Думы, видные юристы. Совместными усилиями все возникшие противоречия были сняты. Обновленный вариант Кодекса был принят Государственной Думой 20 декабря 2001 г., одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 г. и подписан Президентом РФ В.В. Путиным 30 декабря 2001 г. В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" Кодекс введен в действие с 1 июля 2002 г.

Кодекс состоит из пяти разделов, 32 глав, 603 статей. Он включает в себя Общие положения; Особенную часть; разделы, посвященные органам (должностным лицам), уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях; производству по делам об административных правонарушениях; исполнению постановлений по данным делам. Следует отметить, что, в отличие от КоАП РСФСР, где была сплошная нумерация статей, в новом Кодексе законодатель предпочел иной вариант - каждая глава имеет свою нумерацию статей. Это, как считают разработчики Кодекса, облегчит пользование им в случае внесения изменений и дополнений в КоАП РФ, т.е. не будет нарушена общая нумерация статей.

В первой главе первого раздела "Общие положения" определены задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях. Данное законодательство состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Это существенно повышает по сравнению с прежним КоАП РСФСР гарантии прав лиц, привлекаемых к административной ответственности. Такое положение полностью соответствует п."к" ст.72 Конституции РФ, согласно которой административное и административно-процессуальное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. К предметам ведения Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений; перечень видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. КоАП РФ определяет также в соответствии с законодательством о судебной системе подсудность дел об административных правонарушениях судам общей юрисдикции и арбитражным судам; в соответствии с законодательством о защите прав несовершеннолетних - подведомственность дел комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав. Кроме того, Кодекс устанавливает подведомственность дел федеральным органам исполнительной власти и их должностным лицам.

Субъекты РФ, основываясь на положениях Кодекса, вправе принимать свои законы, предусматривающие административную ответственность за нарушение правил, установленных соответствующими законодательными актами субъекта и по предметам ведения субъекта РФ. Таким образом административная ответственность за правонарушения, имеющие региональное значение, в КоАП РФ не предусмотрена. Она может быть установлена законами субъектов РФ.

Впервые в КоАП РФ закреплена презумпция невиновности (ст.1.5), что полностью соответствует положениям Европейской конвенции о правах человека и основных свободах. Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи или юрисдикционного органа (должностного лица), рассмотревших дело. Лицо не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. Кроме того, Кодекс предусмотрел принцип равенства перед законом, а также принцип обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением, что также соответствует нормам международного права.

Основанием административной ответственности является административное правонарушение. В ст.2.1 содержится норма-дефиниция. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Впервые в новом КоАП РФ в качестве субъектов административной ответственности предусматриваются юридические лица. До этого долгое время административная ответственность юридических лиц была не кодифицирована. Таким образом новый Кодекс устранил имеющиеся пробелы в действующем законодательстве об административной ответственности юридических лиц и признал их самостоятельными субъектами данного вида ответственности. При подготовке Кодекса возникла проблема определения вины юридического лица. Предлагалось дать два определения понятия административного правонарушения, в зависимости от субъекта, его совершившего, отнеся термин виновное действие или бездействие только к физическим лицам. Однако в конечном варианте данная норма-дефиниция осталась общей для физических и юридических лиц. В ч.2 ст.2.1 обозначено, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Таким образом был избран принцип объективного вменения. Вместе с тем, назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение физическое лицо, равно как и наоборот. Юридическое лицо подлежит административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных Особенной частью Кодекса, то есть тем разделом, в котором сформулированы конкретные составы административных правонарушений. Если субъектом проступка может быть юридическое лицо, то в санкции нормы определяется вид административного наказания для данного субъекта административной ответственности. Если в других разделах Кодекса (разделы I, III, IV, V) не указано, что нормы этих разделов применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы действуют в равной мере в отношении и физического и юридического лица, за исключением случаев, когда по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

В новом Кодексе законодатель сохраняет существовавший ранее возраст, с которого лицо может быть привлечено к административной ответственности - 16 лет на момент совершения административного правонарушения.

В качестве специальных субъектов административной ответственности законодатель выделяет наряду с юридическими лицами, несовершеннолетними и ряд других. В Кодексе сохранен принцип более строгой ответственности должностных лиц, перечень составов, предусматривающих для них повышенную ответственность расширен. Должностное лицо (ст.2.4) подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Особо следует отметить, что впервые в КоАП РФ в примечании к статье об ответственности должностных лиц дается определение должностного лица. Важно подчеркнуть, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

В КОАП РФ определены особенности административной ответственности военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов. Это сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов. Они несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. Военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Вместе с тем законодатель определяет перечень составов административных правонарушений (перечень закрытый), например, нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения и ряд других, за совершение которых указанные выше лица несут административную ответственность на общих основаниях. Однако в ст.2.5 предусмотрено ограничение применения административной ответственности. Так, к этим лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву (в прежнем КоАП РСФСР речь шла о всех военнослужащих), в виде административного штрафа.

В качестве специальных субъектов административной ответственности выделяются также иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица (ст.2.6).

В новом КоАП РФ законодатель отказался от понятия необходимой обороны, которая крайне редко встречалась в административном праве, однако сохранено понятие крайней необходимости (ст.2.7).

В ст.2.9 закреплена возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения. Кроме этого, в ст.2.3 специально предусмотрено, что с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

В главе 3 первого раздела Кодекса определена цель административного наказания: предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. В отличие от КоАП РСФСР где речь шла об административных взысканиях, в новом Кодексе законодатель использует термин административное наказание, которое не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.

В КоАП РФ изменен перечень видов административных наказаний. Так, в новом Кодексе нет исправительных работ, однако появился новый вид наказания - дисквалификация. В качестве основных видов наказания могут устанавливаться: предупреждение; административный штраф (так как существует штраф как вид уголовного наказания, то законодатель счел необходимым конкретизировать название штрафа, применяемого за административное правонарушение - административный штраф), возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация. В качестве дополнительных взысканий могут применяться: возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение указанных выше лиц.

По новому Кодексу предупреждение как вид административного наказания выносится только в письменной форме (ст.3.4). Наиболее распространенным видом административного наказания является административный штраф. Он может выражаться в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда, стоимости предмета административного правонарушения, сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате, либо сумме валютной операции. Размер штрафа не может быть менее одной десятой МРОТ.

Законодатель устанавливает максимальные размеры штрафа. Следует отметить, что новый КоАП РФ просматривает общую тенденцию сокращения размеров штрафов. Административный штраф, налагаемый на граждан, не может превышать 25 МРОТ, на должностных лиц - 50 МРОТ, на юридических лиц 1 тыс. МРОТ. Вместе с тем в ст.3.5 допускается за определенные административные правонарушения (перечень их закрытый), например, за нарушение таможенного законодательства, валютного законодательства, законодательства о естественных монополиях и т.д., устанавливать сумму штрафа с превышением обозначенных выше размеров. Однако в этом случае суммы штрафа не должны превышать для должностных лиц 200 МРОТ, для юридических лиц - 5 тыс. МРОТ. Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы неуплаченных налогов, сборов, не может превышать трехкратный размер стоимости соответствующего предмета, суммы неуплаченных налогов и сборов. Поскольку административное наказание является мерой ответственности, установленной государством за совершение административного правонарушения, и относится к мерам государственного принуждения, то штрафные суммы должны подлежать зачислению в бюджет в полном объеме. Об этом четко сказано в последней части ст.3.5. Это важное положение впервые закреплено в новом КоАП РФ.

В Кодексе уточнены наименования таких видов наказания, как возмездное изъятие, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст.3.6, 3.7). Эти виды наказаний применяются только судьей, что полностью соответствует части 3 ст.35 Конституции РФ: "Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда".

В КоАП РФ значительно расширены полномочия судей по применению видов наказаний. Так, лишение специального права в соответствии с ч.1 ст.3.8 назначается судьей. Законодатель изменил срок применения этого вида наказания. Лишение специального права не может быть менее одного месяца и более двух дней (ранее было - 15 дней и три года).

Сведены к минимуму составы административных правонарушений, за которые в качестве санкции предусматривается административный арест.

В КоАП РФ введен новый вид наказания - дисквалификация, которая также назначается судьей (ст.3.11). Новые аспекты рыночной экономики обусловили необходимость введения этого вида административного наказания. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. Она может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.

В главе 4 КоАП РФ сформулированы общие правила назначения такого наказания. Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено. Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. В данной главе прописаны обстоятельства, смягчающие административную ответственность (ст.4.2), перечень которых является открытым. Это означает, что судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать в качестве смягчающих и иные обстоятельства, не указанные в Кодексе или в законах субъектов РФ. В ст.4.3 КоАП РФ закреплены обстоятельства, отягчающие административную ответственность, перечень которых является закрытым. Однако судья, орган, должностное лицо, назначающее административное наказание, в зависимости от характера совершенного административного правонарушения могут не признать данное обстоятельство в качестве отягчающего.

Законодатель сохраняет прежний порядок назначения административных наказаний за совершение нескольких административных правонарушений (ст.4.4).

В ст.4.5 КоАП РФ установлены сроки давности привлечения к административной ответственности, дифференцированные в зависимости от объекта административного правонарушения и других обстоятельств, например при длящемся правонарушении. Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение, например, законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе и др. (перечень составов закрытый) - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении эти сроки исчисляются со дня его обнаружения. За административные правонарушения, влекущие применение дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся - одного года со дня обнаружения.

Для физических и юридических лиц установлен единый срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному взысканию - один год со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.

В Особенной части Кодекса перечислены конкретные составы административных правонарушений. В эту часть включен ряд норм КоАП РСФСР, которые доказали свою эффективность при осуществлении правоприменительной практики, нормы, принятые в последнее время федеральными законами, предусматривающими административную ответственность, нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, а также нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, принятыми в пределах их компетенции. Таким образом перечень составов был дополнен в соответствии с изменившимися условиями рыночной экономики, новыми подходами к определению правового режима различных объектов природопользования и т.д. По сравнению с КоАП РСФСР в новом Кодексе существенно расширен перечень составов административных правонарушений, влекущих административную ответственность. Многие нормы Особенной части Кодекса направлены на обеспечение и защиту прав граждан, законных интересов юридических лиц в различных сферах. В Особенной части сосредоточено 17 глав (гл.5-21).

Глава 5 Кодекса содержит нормы, устанавливающие административную ответственность за административные правонарушения, посягающие на права граждан. Это касается избирательных прав, прав на участие в референдуме, прав на проведение собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, прав на свободу совести, свободу вероисповедания. Особую актуальность в связи с принятием нового Трудового кодекса РФ приобретают статьи, предусматривающие административную ответственность работодателей и иных должностных лиц за нарушение трудового законодательства.

В этой главе законодатель защищает мерами административной ответственности права несовершеннолетних и инвалидов, то есть наиболее уязвимую часть населения.

Глава 6 касается административных правонарушений, посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность. Предусмотрена административная ответственность за сокрытие источника заражения ВИЧ-инфекцией; венерической болезнью, незаконное занятие частной медицинской практикой, частной фармацевтической деятельностью либо народной медициной; нарушения различных санитарно-эпидемиологических требований; незаконное приобретение либо хранение наркотических средств или психотропных веществ; пропаганду наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров и ряд других.

Глава 7 предусматривает ответственность за административные правонарушения в области охраны всех видов собственности. Это касается как государственной, так и частной собственности. В данной главе сформулированы составы, предусматривающие ответственность за самовольное занятие земельного участка; пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией); самовольную добычу янтаря; пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии); нарушение авторских и смежных прав, изобретательских и патентных. Установлена административная ответственность за уничтожение или повреждение чужого имущества; за мелкое хищение чужого имущества (мелким оно признается в том случае, если стоимость похищенного не превышает пяти МРОТ, в КоАП РСФСР речь шла об одном МРОТ) и т.д.

Глава 8 устанавливает ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, в частности, несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами; нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами; нарушение законодательства об экологической экспертизе; сокрытие и искажение экологической информации; порча земель; нарушение требований по рациональному использованию недр; нарушение правил охраны водных объектов; правил водопользования; правил охраны атмосферного воздуха; правил лесопользования; пожарной безопасности в лесах; правил пользования объектами животного мира и т.д.

В главе 9 Кодекса сосредоточены составы административных правонарушений в промышленности, строительстве и энергетике. К ним законодатель относит: нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений; нарушение требований нормативных документов в области строительства; повреждение электрических сетей; повреждение тепловых сетей, топливопроводов; нарушение правил использования атомной энергии и учета ядерных материалов и радиоактивных веществ и т.д.

Глава 10 КОАП РФ содержит нормы об ответственности за административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель. Большая часть норм направлена на обеспечение выполнение правил, связанных с защитой граждан и территории страны от особо опасных вредителей, возбудителей болезней. Так, предусматривается ответственность за нарушение порядка ввоза и вывоза подкарантинной продукции; сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных; нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных, правил переработки, хранения или реализации продуктов животноводства и др.

Глава 11 Кодекса регламентирует административную ответственность за правонарушения на железнодорожном, морском, водном и воздушном транспорте. В ней представлены такие составы, как: нарушение правил безопасности эксплуатации воздушных судов; правил плавания; правил погрузки и разгрузки судов; безбилетный проезд и т.д.

Специальная глава 12 посвящена административной ответственности в области дорожного движения. При прохождении Кодекса в Государственной Думе эта глава была предметом особого внимания. В итоге в ней сохранилось 36 статей. Ряд из них содержит примечания (12.1, 12.2, 12.19). С введением в действие КоАП РФ запрещается повторно проводить технический осмотр транспортного средства, если он уже был проведен в установленном порядке, применять блокирующие устройства, эвакуацию транспортных средств, снятие номерных знаков, если это не предусмотрено федеральным законом. В то же время в Кодексе предусмотрены меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (гл.27), среди которых - отстранение от управления транспортным средством (ст.27.12), задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации (ст.27.13), арест транспортного средства (ст.27.14).

Глава 13 содержит нормы, предусматривающие ответственность в области связи и информации, например за нарушение правил охраны линий или сооружений связи; самовольные строительство или эксплуатацию сооружений связи; нарушение правил защиты информации; злоупотребление свободой массовой информации; нарушение порядка представления статистической информации и т.д.

Глава 14 Особенной части кодифицирует ответственность в области предпринимательской деятельности. Содержащиеся в этой главе составы административных правонарушений большей частью касаются юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Установленные государством правила осуществления предпринимательской деятельности должны строго выполняться обозначенными выше субъектами. Для защиты этих правил устанавливается административная ответственность за нарушение порядка государственной регистрации юридических лиц; нарушение законодательства о рекламе; незаконное использование товарного знака; фиктивное или преднамеренное банкротство и ряд других. Именно в этой главе в санкциях норм встречается такой вид административного наказания, как дисквалификация (например, ст.14.12).

В главе 15 сформулированы нормы, предусматривающие административную ответственность за правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг. Здесь представлены нормы, устанавливающие ответственность за налоговые нарушения; нарушение бухгалтерской отчетности; недобросовестную эмиссию ценных бумаг; нарушение валютного законодательства и т.д.

В главу 16 Кодекса вошли нормы, изъятые из соответствующих разделов Таможенного кодекса РФ, так как КоАП РФ - единственный нормативный правовой акт на федеральном уровне, который регламентирует административную ответственность. В 1992 г. административные правонарушения в таможенной области были выведены из сферы действия КоАП РСФСР. Нынешний подход к проблеме кодификации восстановил нарушенную справедливость, вернул составы административных правонарушений в области таможенного дела в КоАП и обеспечил таким образом верховенство Кодекса РФ об административных правонарушениях в обозначенной сфере.

Важной является глава 17 Кодекса, которая связана с обеспечением нормального функционирования институтов государственной власти. В нее включены нормы, устанавливающие ответственность за невыполнение законных требований члена Совета Федерации или Депутата Государственной Думы; неисполнение распоряжений судьи или судебного пристава; непринятие мер по частному определению суда или по представлению судьи. Предусматривается ответственность за воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и т.д.

Глава 18 КоАП РФ включает нормы об ответственности за административные правонарушения в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Это касается нарушения режима государственной границы; нарушения пограничного режима в пограничной зоне; нарушения режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ; нарушения миграционных правил и др. Всего данная глава содержит 14 статей.

Глава 19 носит обобщенное название и касается административной ответственности за правонарушения против порядка управления. Следует отметить, что название данной главы является условным, так как составы административных правонарушений, которые она включает, неоднородны. Это - самоуправство; непредставление в государственный орган информации, необходимой для законной деятельности этого органа, если это предусмотрено законом; заведомо ложный вызов специальных служб; умышленная порча удостоверения личности гражданина (паспорта) либо утрата удостоверения личности гражданина (паспорта); неисполнение военно-транспортных мобилизационных обязанностей и т.п.

Глава 20 предусматривает административную ответственность за правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность: мелкое хулиганство; распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции либо употребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах; нарушение установленного порядка организации и проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования; демонстрация фашистской атрибутики или символики; невыполнение в зоне проведения контртеррористической операции законного распоряжения лица, проводящего указанную операцию, и ряд других.

Последняя глава Особенной части КоАП РФ (гл.21) регламентирует вопросы административной ответственности граждан и должностных лиц за нарушение правил воинского учета и включает в себя 7 статей.

Раздел III КоАП РФ состоит из двух глав. Именно в этом разделе законодатель закрепляет систему и полномочия субъектов административной юрисдикции. Речь идет о тех государственных органах (должностных лицах), которые наделяются полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях. К ним относятся: судьи (мировые судьи); комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы, уполномоченные на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, мировыми судьями; комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ; административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ.

В Кодекс впервые включены в качестве органов, наделенных правом рассматривать дела об административных правонарушениях, органы, осуществляющие государственный контроль в области обращения и защиты информации (ст.23.46), осуществляющие государственный надзор за связью и информатизацией (ст.23.44), органы, уполномоченные в области рынка ценных бумаг (ст.23.47), и др. В то же время такие органы, как комиссии по борьбе с пьянством, административные комиссии в КоАП РФ в качестве субъектов административной юрисдикции на федеральном уровне не предусмотрены. Всего на федеральном уровне действует 61 орган административной юрисдикции.

В этом разделе Кодекса законодатель детально регламентирует компетенцию субъектов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ.

С учетом законодательства РФ о судебной системе законодатель распределяет подсудность дел между мировыми судьями, федеральными судьями районных судов, федеральными арбитражными судьями. В настоящее время ярко просматривается тенденция расширения подсудности дел об административных правонарушениях. Именно суды могут применять такие виды наказаний, как возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного лицу; административный арест; административное выдворение; дисквалификация.

Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях несовершеннолетних, передавая их на рассмотрение в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (ст.23.2).

В ст.22.2 Кодекса предусмотрено, что дела об административных правонарушениях, отнесенные к подведомственности органов исполнительной власти, их подразделений и других структур, от их имени будут рассматривать уполномоченные должностные лица. На федеральном уровне к ним отнесены: руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти (их учреждений), их заместители; руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители; иные должностные лица, которые в соответствии с законодательством РФ осуществляют надзорные и контрольные функции. В субъектах Федерации это определяется законами субъекта РФ.

В Кодексе достаточно подробно расписаны полномочия должностных лиц соответствующих федеральных органов исполнительной власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Именно четкое определение обязанностей каждого должностного лица будет способствовать укреплению законности в правоприменительной практике.

Раздел IV КоАП РФ регулирует вопросы производства по делам об административных правонарушениях. При подготовке Кодекса обсуждался вопрос о том, должен ли этот акт содержать в себе одновременно материальные и процессуальные нормы. Кодекс РСФСР был построен как раз по такому принципу. В результате дискуссий было решено этот принцип сохранить. Таким образом, новый КоАП РФ является актом комплексной кодификации.

В главе 24 раздела IV закреплены задачи производства по делам об административных правонарушениях. Ими являются: всестороннее, полное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Законодатель определяет язык, на котором ведется производство по делам об административных правонарушениях (ст.24.2). По общему правилу дела рассматриваются открыто. Однако в случае необходимости возможно и закрытое рассмотрение дела. Решение о закрытом рассмотрении дела выносится судьей, органом, должностным лицом, рассматривающим дело, в виде постановления.

Важной процессуальной гарантией является закрепленное в ст.24.4 право лица, участвующего в производстве по делу об административном правонарушении, заявлять ходатайства, подлежащие обязательному немедленному рассмотрению.

Законодатель исчерпывающим образом устанавливает перечень обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении (их всего 8), например, отсутствие события административного правонарушения, отсутствие состава, действие лица в состоянии крайней необходимости и т.д. (ст.24.5).

В главе 25 определяется перечень и статус лиц - участников производства по делам об административных правонарушениях. С учетом закрепления принципа презумпции невиновности, в отличие от прежнего КоАП РСФСР, где данный участник процесса именовался как лицо, привлекаемое к административной ответственности, в новом КоАП РФ этот участник именуется как лицо, в отношении которого ведется производство по делу. Он имеет право знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника и т.д. Законодатель расширил круг дел, при рассмотрении которых личное участие лица, в отношении которого ведется производство, является обязательным.

В новом Кодексе значительно расширены права потерпевшего (ст.25.2), введены новые участники производства: законные представители юридического лица, защитник (для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство) и представитель (для оказания юридической помощи потерпевшему), понятой (в этом качестве может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела несовершеннолетнее лицо), специалист (совершеннолетнее лицо, обладающее познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств).

В целях повышения результативности административно-процессуальной деятельности, обеспечения выявления истины по делам об административных правонарушениях установлена ответственность за дачу заведомо ложных показаний свидетеля, пояснения специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод (по санкции ст.17.9 возможен штраф в размере от 10 до 15 МРОТ).

В соответствие с Федеральным законом "О прокуратуре в Российской федерации" в ст.25.11 отражены права прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях.

Важные положения содержит статья 25.12, определяющая обстоятельства, исключающие возможность участия в производстве по делу об административном правонарушении, а также следующая статья, предусматривающая право на отводы лиц, участие которых в производстве по делу об административном правонарушении не допускается.

Специальная глава Кодекса - 26 - отведена вопросам, касающимся предмета доказывания, доказательствам и их оценке. В ст.26.1 перечислены обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении. Согласно ст.26.2 доказательствами являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств контроля, вещественными доказательствами. Запрещается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях регламентировано в главе 27 Кодекса. В целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении в случае невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения принятого по делу постановления уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Перечень этих мер пополнился по сравнению с КоАП РСФСР, поскольку новый Кодекс регламентирует также ответственность юридических лиц. К данному виду мер законодатель относит:

доставление физического лица (оно осуществляется в возможно короткий срок);

административное задержание, т.е. кратковременное ограничение свободы физического лица. Его срок не может превышать три часа. Однако за определенные правонарушения, перечень которых дан в ч.2 ст.27.5, лицо может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Кроме того, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест, может быть подвергнуто задержанию на срок не более 48 часов, что соответствует ч.2 ст.22 Конституции РФ;

личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице;

осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Осмотр осуществляется в присутствии представителя юридического лица;

досмотр транспортного средства;

изъятие вещей и документов;

отстранение от управления транспортным средством и медицинское освидетельствование на состояние опьянения. За невыполнение требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения предусмотрена административная ответственность (ст.12.26);

задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации;

арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями или предметами административного правонарушения;

привод. Он применяется в отношении физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, а также законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности, свидетеля. Привод осуществляется органом внутренних дел (милицией) на основании определения судьи, юрисдикционного органа (должностного лица), рассматривающих дело, в порядке, установленном МВД РФ.

Законодатель определяет перечень лиц, которые правомочны применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Во всех случаях применения мер пресекательного характера составляются протоколы, содержание которых определено в соответствующих статьях главы 27.

Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает различные стадии производства по делам об административных правонарушениях.

В главе 28 законодатель регламентирует первую стадию производства - возбуждение дела об административном правонарушении. Выявляются поводы, которые могут служить основанием для возбуждения дела, а также определяются моменты, с наступлением которых дело считается возбужденным, например, составление протокола об административном правонарушении; составление первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и ряд других.

Важным процессуальным документом этой стадии производства является протокол об административном правонарушении. В Кодексе закрепляются реквизиты этого документа (ст.28.2), устанавливается перечень должностных лиц, уполномоченных составлять такие протоколы по конкретным делам (ст.28.3). Это явилось новой нормой, так как предыдущий Кодекс не содержал перечня должностных лиц, в чью компетенцию входило составление протоколов. Следует также отметить, что в новом Кодексе зафиксированы сроки составления протокола (ст.28.5), порядок направления протокола для рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотрено решение проблемы, возникающей на практике тогда, когда протокол составлен некомпетентным лицом либо когда в нем обнаружены недостатки (ст.28.8). В прежнем Кодексе эти важные процессуальные моменты не были прописаны.

Впервые в КоАП РФ предусмотрена возможность проведения административного расследования. Так, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. Решение об этом принимает в виде определения должностное лицо, правомочное составлять протокол об административном правонарушении, а прокурор - в виде постановления. Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Его срок не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении (ст.28.7).

В главе 29 Кодекса сосредоточены нормы, регулирующие стадию рассмотрения дела об административном правонарушении. Законодатель определяет: перечень вопросов, которые необходимо выяснить при подготовке дела к рассмотрению, а также обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дела об административном правонарушении судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом, порядок самоотвода и отвода судьи, члена коллегиального органа, должностного лица; место и сроки рассмотрения дела. По общему правилу дело рассматривается в 15-дневный срок со дня его получения соответствующим органом (должностным лицом), в чью компетенцию входит его рассмотрение. Этот срок в определенных случаях может быть продлен (ст.29.6). В ст.29.7 прописан четкий порядок рассмотрения дела. Весь ход рассмотрения дела коллегиальным органом фиксируется в специальном протоколе, который подписывает председательствующий заседания коллегиального органа и секретарь.

По результатам рассмотрения дела принимается постановление, которое может быть двух видов: о назначении административного наказания; о прекращении производства по делу об административном правонарушении (ст.29.9). Постановление объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела (ст.29.11).

В главе 30 установлен порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Так, постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по данному делу, потерпевшим, законными представителями физического лица и законными представителями юридического лица, защитником и представителем. Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении является важнейшей гарантией законности и защиты прав личности. Положения КоАП РФ в этой части полностью соответствуют ст.46 Конституции РФ, закрепившей принцип всеобщности обжалования. Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть обжаловано в вышестоящий суд; вынесенное коллегиальным органом - в районный суд по месту нахождения коллегиального органа; вынесенное должностным лицом - в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела; вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Федерации - в районный суд по месту рассмотрения дела.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели вправе обжаловать постановления по делам об административных правонарушениях, связанных с предпринимательской деятельностью, в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством в арбитражный суд субъекта РФ.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления сначала в ту инстанцию, которая вынесла постановление по делу и которая обязана в течение 3 суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, должностному лицу. Жалоба государственной пошлиной не облагается. В случае пропуска срока подачи жалобы, он по ходатайству лица, подавшего жалобу, может быть восстановлен.

Жалоба на постановление по делу подлежит рассмотрению в 10-дневный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела. Жалоба на постановление об административном аресте направляется в вышестоящий суд в день ее получения и, если лицо отбывает административный арест, жалоба рассматривается в течение суток.

Законодатель устанавливает порядок рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении (ст.30.6). Жалоба рассматривается судьей, должностным лицом единолично. Они не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме.

По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится одно из следующих решений: об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения; об изменении постановления, если при этом не усиливается наказание; об отмене постановления и о прекращении производства по делу; об отмене постановления и о возвращении его на новое рассмотрение. Решение по жалобе оглашается немедленно. Копия решения в срок до 3 суток после его вынесения вручается или высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно было вынесено.

В Кодексе предусмотрена возможность пересмотра решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении. Такое постановление, вынесенное должностным лицом, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд. Постановление, вынесенное коллегиальным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, и (или) решение судьи по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в вышестоящий суд (ст.30.9).

Не вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и в сроки, установленные ст.30.1-30.3 Кодекса.

Важной гарантией защиты прав граждан и юридических лиц является установленная законодателем возможность пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях. Вступившие в законную силу постановления, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть опротестованы прокурором. Право принесения протеста принадлежит только прокурорам субъектов РФ и их заместителям, Генеральному прокурору РФ и его заместителям. Кроме того, такие постановления и решения по ним вправе пересматривать председатели верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов и их заместители, председатель Верховного Суда РФ и его заместители.

В соответствии с арбитражным процессуальным законодательством аналогичные постановления и решения могут быть пересмотрены в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ.

Последний раздел V Кодекса регулирует исполнительное производство по делам об административных правонарушениях. Порядок исполнения постановлений определяется федеральными законами "Об исполнительном производстве", "О судебных приставах" в тех случаях, когда в соответствующей норме КоАП РФ имеется ссылка на иной федеральный закон. Положения гл.31 регламентируют вопросы, касающиеся вступления постановления по делу в силу, подчеркивают обязательность данного постановления для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами.

КоАП РФ различает момент вступления постановления в силу и момент обращения постановления к исполнению. Обращение постановления к исполнению возлагается на судью, орган, должностное лицо, вынесших постановление. Если постановление не было обжаловано в установленный срок, то оно направляется в течение 3 суток со дня вступления его в законную силу в тот орган, тому должностному лицу, в чью компетенцию входит обеспечение исполнения постановления. Если постановление было обжаловано, то оно обращается к исполнению со дня поступления решения по жалобе, протесту из суда или от должностного лица, вынесших решение по жалобе. Законодатель предусматривает в определенных случаях возможность отсрочки и рассрочки исполнения постановления о назначении административного наказания в виде административного ареста, лишения специального права, административного штрафа (кроме штрафа, взимаемого на месте совершения правонарушения). Исполнение постановления может быть отсрочено на 1 месяц, а уплата административного штрафа рассрочена на срок до 3 месяцев (ст.31.5).

В Кодексе установлено правило, в соответствии с которым принесение прокурором протеста на вступившее в законную силу постановление (кроме постановления об административном аресте), суд, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, приостанавливают его исполнение до рассмотрения протеста.

Очень важное значение имеет ст.31.9, устанавливающая срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания. Административное наказание не подлежит исполнению, если постановление о нем не было приведено в исполнение в течение года со дня вступления постановления в законную силу. Однако течение срока давности прерывается, если лицо уклоняется от исполнения постановления.

Глава 32 Кодекса регулирует порядок исполнения отдельных видов административных наказаний.

Н.Ю. Хаманева,

заместитель директора Института государства и права РАН,

доктор юридических наук, профессор

"Гражданин и право", N 9/10, сентябрь-октябрь 2002 г.