Комментарий к статьям 20 и 21 Земельного кодекса Российской Федерации (С.В. Третьяков, "Гражданин и право", N 9/10, сентябрь-октябрь 2002 г.)

Комментарий к статьям 20 и 21
Земельного кодекса Российской Федерации*(1)

Глава IV. Постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное
наследуемое владение земельными участками, ограниченное пользование
чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков,
безвозмездное срочное пользование земельными участками

Статья 20. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет круг субъектов, которым может быть предоставлено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. По сравнению с Гражданским кодексом РФ (далее - ГК, п.1 ст.268) круг указанных субъектов значительно сужен: право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками может быть предоставлено лишь государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. ГК предусматривает возможность предоставления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и юридическим лицам. Такое несоответствие требует пояснения.

ГК в п.1 ст.268, определяя основания возникновения права постоянного (бессрочного) пользования, предусматривает возникновение этого права по основаниям не гражданско-правового характера (административный акт - решение о предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование). Широкая практика наделения по административно-правовым актам имуществом частных субъектов нарушает эквивалентно-возмездную основу гражданских правоотношений и может считаться допустимой только в исключительных случаях. Поскольку учреждения и федеральные казенные предприятия являются особыми субъектами гражданского права, отношения которых с государством регулируются преимущественно административными актами (учреждение, ликвидация, наделение имуществом, изъятие неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, реорганизация и т.д.), применение вышеуказанного административного порядка наделения таких субъектов земельными участками представляется оправданным.

Поэтому определение круга субъектов, у которых право постоянного (бессрочного) пользования возникает по административно-правовым основаниям, не относится к предмету гражданского права. В соответствии с п.3 ст.3 Земельного кодекса (далее - ЗК) "имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, природоохранительным, иным специальным законодательством".

Из вышеизложенного следует, что норма комментируемой статьи является приоритетной по отношению к норме ч.1 ст.268 ГК.

Однако ГК предусматривает еще два случая приобретения права постоянного бессрочного пользования субъектами, круг которых значительно шире, чем круг субъектов, определенный комментируемой статьей.

Согласно п.2 ст.268 ГК, "право постоянного пользования земельным участком может быть также приобретено собственником здания, сооружения или иного недвижимого имущества в случаях, предусмотренных п.1 ст.271 ГК". Указанный пункт ст.271 ГК предусматривает случай приобретения собственником здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, права пользования предоставленной таким лицом под эту недвижимость частью земельного участка.

В соответствии с п.3 ст.268 ГК "в случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства".

В обоих рассмотренных выше случаях речь идет, несомненно, о гражданско-правовых способах приобретения права постоянного (бессрочного) пользования. Это подтверждается формулировками ч.2 и 3 ст.268 ГК: речь идет о приобретении и переходе соответствующих прав, а не об их предоставлении.

Следовательно, правилом, содержащимся в комментируемой статье, которое предусматривает невозможность предоставления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком другим лицам, за исключением тех, которые указаны в комментируемой статье, не устраняются случаи приобретения права постоянного (бессрочного) пользования, предусмотренные частями 2 и 3 ст.268 ГК.

Дополнительные трудности возникают в связи с наличием в перечне п.1 комментируемой статьи лиц, которым может быть предоставлено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Неясно, к юридическим лицам какой организационно-правовой формы относятся указанные субъекты. В соответствии с п.3 ст.50 ГК "юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом". Ни в одном законе не предусмотрена такая организационно-правовая форма юридического лица, как орган государственной власти или орган местного самоуправления. Кроме того, положения о министерствах, как правило, указывая на то, что министерство является юридическим лицом, не содержат указания на конкретную организационно-правовую форму (см., например, Положение о министерстве РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, утв. постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 г. (с изменениями от 8 апреля 2000 г.), Положение о министерстве обороны РФ, утв. Указом Президента РФ от 11 ноября 1998 г. N 1357 (с изменениями от 25 марта 2000 г.).

В связи с этим возникают трудности с применением норм о различных категориях юридических лиц к данным субъектам. Практически это приобретает значение в вопросе о том, подлежат ли такие юридические лица реорганизации и, соответственно, распространяются ли на них нормы п.3 ст.268 ГК.

2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает невозможность предоставления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками гражданам.

При этом употребление термина "предоставление" указывает на то, что данное право не может возникать у граждан в рамках административно-правовой процедуры (см. комментарий к п.1 настоящей статьи).

Соответственно, можно сделать вывод о том, что комментируемое положение не затрагивает случаев приобретения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком по основаниям, предусмотренным пунктами 2 и 3 ст.268 ГК, в тех случаях, когда субъектами правопреемства выступают граждане.

3. Пункт 3 комментируемой статьи исходит из признания ранее возникших прав постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки. Очевидно, что речь в данном случае идет и о случаях, когда, в соответствии с ранее действовавшим законодательством (ст.12 ЗК РСФСР), права постоянного (бессрочного) пользования предоставлялись также и лицам, которым в настоящее время предоставление указанных прав не предусматривается.

Регулирование приобретенных прав на земельные участки содержит также Вводный закон. Согласно п.2 ст.3 данного закона "юридические лица, за исключением указанных в п.1 ст.20 ЗК, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004 г. При продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в п.1 ст.20 ЗК юридических лиц) на праве постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями ЗК по выбору покупателей зданий, строений, сооружений".

Вышеприведенные положения, особенно с учетом п.3 комментируемой статьи, постулирующей сохранение приобретенных прав у граждан и юридических лиц, представляются не вполне понятными. Прежде всего, установление обязанности "переоформить" право постоянного (бессрочного) пользования субъектами, не относящимися к государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления, равнозначно национализации и противоречит Конституции РФ. Согласно п.3 ст.35 Конституции РФ "никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда". Понятие имущества определено в ст.128 ГК. Поскольку право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является имущественным правом, оно, безусловно, относится к имуществу. Приведенная норма Вводного закона не предусматривает судебного порядка прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, более того, нигде не говорится о прекращении этого права вообще. Однако установление обязанности "переоформить" указанное право, следствием чего будет возникновение другого права у того же лица на тот же земельный участок, не оставляет сомнения в прекращении "переоформляемого" права. К тому же, в гражданском законодательстве не существует понятия "переоформления" гражданских прав.

Кроме того, последствия неисполнения "обязанности" "переоформить" права на землю Вводным законом не определены, и из его текста не ясно, что будет следствием непереоформления прав до 1 января 2004 г. Так как в силу п.3 ст.20 ЗК приобретенные права сохраняются, очевидно, что неисполнение указанной обязанности никак на правовом положении субъекта прав, подлежащих переоформлению, не отразится.

В соответствии с п.1 ст.15 Конституции РФ "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". В силу этого указанные положения Вводного закона не должны подлежать применению. Кроме того, эти положения противоречат п.3 ст.20 ЗК.

Однако этим еще не исчерпываются "новеллы" Вводного закона: согласно п.12 ст.3 "предоставленное землепользователям до введения в действие ЗК право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками соответствует предусмотренному ЗК праву постоянного (бессрочного) пользования". Таким способом в законодательство, очевидно, осуществляется приведение в соответствие по объему правомочий режима приобретенных до вступления в силу ЗК прав постоянного (бессрочного) пользования и режима права постоянного (бессрочного) пользования, предусмотренного ЗК. Это изменение режима заключается в ограничении правовых возможностей, предоставленных субъекту права постоянного (бессрочного) пользования, по сравнению с гл.17 ГК (см. комментарий к п.4 ст.20 ЗК).

Из этого можно сделать вывод о том, что речь идет об ограничении прав субъекта права постоянного (бессрочного) пользования. Согласно абз.2 п.2 ст.1 ГК, "гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства". Поскольку устанавливаемые Вводным законом ограничения прав не преследуют ни одну из указанных целей, они представляются противозаконными, а соответствующие правовые нормы - не подлежащими применению.

4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает запрет лицам, обладающим земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, осуществлять распоряжение такими земельными участками.

При толковании п.4 необходимо учитывать два случая возможного применения содержащейся в нем правовой нормы: действие указанного запрета в отношении ранее приобретенных прав постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и распространение действия указанной правовой нормы на вновь возникающие правоотношения.

В отношении возможности распространения запрета необходимо отметить, что данная норма исходит из запрета распоряжения находящимся на праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, но ничего не говорит о запрете распоряжаться самим правом постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.

ГК исходит из различия в определении правового режима вещей и имущественных прав как разных видов объектов гражданских прав (см. ст.128 ГК). Указанный вывод подтверждается также нормой ст.454 ГК РФ, содержащейся в главе о купле-продаже, которая устанавливает, что положения, предусмотренные § 1 гл.30 ГК, применяются к продаже имущественных прав, если иное не вытекает из содержания или характера этих прав.

Необходимо, однако, отметить, что пункт 6 ст.3 Вводного закона запрещает внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в уставные (складочные) капиталы коммерческих организаций. При этом "коммерческие и некоммерческие организации могут переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на иное право, в том числе право аренды земельных участков, в установленном федеральными законами порядке". Учитывая указанный запрет, можно сделать вывод о возможности передачи указанного права в порядке правопреемства и о совершении в отношении него сделок, которые могут совершаться с правами.

Даже в том случае, если комментируемая статья исходит из положения о том, что распоряжение правом на земельный участок всегда влечет распоряжение земельным участком (что с точки зрения гражданского права представляется некорректным), применение правил, предусмотренных пунктами 2 и 3 ст.268 ГК, фактически приводит к превращению права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в объект распорядительных действий.

Что касается запрета распоряжения земельным участком, возникает вопрос о понятии распоряжения. Перечень юридических действий, составляющих понятие распоряжения, определяется гражданским законодательством. Применительно к распоряжению земельным участком критерии отнесения юридических действий к действиям, влекущим распоряжение, даны в ст.267 ГК, регулирующей распоряжение земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом владении. Согласно ст.270 ГК, к распоряжению земельным участком прямо отнесены передача земельного участка в аренду или безвозмездное срочное пользование. Кроме того, в силу п.2 ст.209 ГК к распоряжению отнесены продажа и залог вещи. Из вышеизложенного можно сделать вывод, что п.4 комментируемой статьи запрещает совершение всех вышеуказанных юридических действий в отношении земельного участка.

Однако в этом случае указанная норма входит в противоречие с нормами ст.270 ГК, предоставляющей лицу, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, право передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование с согласия собственника участка.

5. Пункт 5 комментируемой статьи предоставляет одной из категорий обладателей прав постоянного (бессрочного) пользования - гражданам - право на приобретение находящегося у них в постоянном (бессрочном) пользовании земельного участка в собственность.

Предусмотренная возможность безвозмездного приобретения может быть реализована только однократно. Иначе говоря, если гражданин является обладателем двух земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования, он не может реализовать свое право на безвозмездное приобретение в отношении каждого из них. Положение о безвозмездности гарантируется предусмотренным в комментируемом пункте запретом взимания с граждан дополнительных денежных сумм, помимо установленных федеральными законами сборов.

По сравнению с правами, предоставленными гражданам в отношении безвозмездного приобретения земельного участка, находящегося у них в постоянном (бессрочном) пользовании, в собственность, права юридических лиц в этом отношении ограничены. Юридические лица, обладающие застроенным земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, не имеют права на безвозмездное приобретение в собственность такого земельного участка (см. п.3 ст.36 ЗК, ст.2, п.2 ст.3 Вводного закона).

Более того, юридические лица, обладающие незастроенным земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, лишены преимущественного права на выкуп земельного участка. Это представляется особенно важным в отношении юридических лиц, сохранивших право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в результате приватизации. Поскольку в соответствии с п.4 комментируемой статьи указанные лица лишены права распоряжаться принадлежащим им на праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, единственным существующим для них способом приобрести это право распоряжения является приобретение земельного участка в собственность, но при отсутствии у них преимущественного права на выкуп такого земельного участка необходимым условием приобретения права собственности на него является предварительный отказ от права постоянного (бессрочного) пользования. Однако в этом случае приобретение лицом, отказавшимся от права постоянного (бессрочного) пользования, права собственности на данный земельный участок не гарантировано.

Статья 21. Пожизненное наследуемое владение земельными участками

1. Пункт 1 комментируемой статьи устраняет возможность предоставления гражданам земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения после вступления в силу ЗК. Статья 265 ГК, в части определения оснований и порядка приобретения гражданами права пожизненного наследуемого владения земельным участком, содержит отсылку к земельному законодательству. Это практически означает, что основания возникновения прав, предусмотренные ст.8 ГК в отношении возникновения права пожизненного наследуемого владения земельным участком, не действуют без специального указания на то ЗК. В то же время в п.1 комментируемой статьи содержится прямой запрет на приобретение права пожизненного наследуемого владения по административно-правовым основаниям (предоставление) после вступления в силу ЗК. Возникновение права пожизненного наследуемого владения на основании гражданско-правовых сделок регулируется п.2 комментируемой статьи (см. комментарий к п.2 настоящей статьи).

Одновременно п.1 содержит правовую норму, гарантирующую сохранение гражданами ранее приобретенных ими прав пожизненного наследуемого владения.

2. Содержащаяся в ст.265 ГК отсылка к земельному законодательству в части установления оснований возникновения права пожизненного наследуемого владения и вытекающий из этого приоритет соответствующих положений ЗК (см. комментарий к п.1 настоящей статьи) существенно осложняют определение гражданско-правовых способов возникновения и перехода права пожизненного наследуемого владения. Таковое связано со смешением в п.2 комментируемой статьи случая распоряжения земельным участком и случаев распоряжения правом на земельный участок. Это находит конкретное выражение в том, что, согласно буквальному толкованию текста комментируемого пункта, переход прав на земельный участок в порядке наследования является частным случаем распоряжения земельным участком, для которого сделано исключение в отношении невозможности распоряжения земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения.

Однако в данном случае объектом наследственного преемства будет не сам земельный участок, а право на него (см. ст.18, 128 ГК).

Если придерживаться общепринятой трактовки и рассматривать приравнивание п.2 комментируемой статьи перехода прав на земельный участок в порядке наследования к частному случаю распоряжения земельным участком как недоразумение, то, очевидно, что ЗК не запрещает распоряжение правом пожизненного наследуемого владения.

Даже если следовать буквальному смыслу указанного пункта и признать переход права пожизненного наследуемого владения земельным участком в качестве частного случая распоряжения самим земельным участком, то это не означает, что все иные случаи распоряжения правом пожизненного наследуемого владения автоматически попадают в категорию сделок, влекущих распоряжение земельным участком.

С учетом вышеизложенного, а также прямого разрешения п.2 комментируемой статьи наследственного преемства, представляется, что распоряжение правом пожизненного наследуемого владения законом не ограничивается.

Кроме того, содержащийся в п.2 ст.21 ЗК запрет распоряжения субъектом правом пожизненного наследуемого владения земельным участком противоречит ст.267 ГК, допускающей возможность передачи соответствующего земельного участка в аренду и безвозмездное срочное пользование.

Пункт 2 комментируемой статьи определяет также основания государственной регистрации перехода права пожизненного наследуемого владения по наследству. Такая регистрация производится на основании свидетельства о праве на наследство. Включение этой нормы в ЗК связано, прежде всего, с отсутствием в Законе о регистрации прав на недвижимость специального регулирования оснований государственной регистрации этого права, хотя ст.17 указанного закона в качестве одного из оснований государственной регистрации права предусматривает свидетельство о праве на наследство.

3. Пункт 3 комментируемой статьи предоставляет гражданам, имеющим земельные участки в пожизненном наследуемом владении, право на однократное безвозмездное приобретение их в собственность. Основания и порядок реализации этого права аналогичны установленным в п.5 ст.20 ЗК (см. комментарий к ст.20 ЗК).

С.В. Третьяков,

юрист

"Гражданин и право", N 9/10, сентябрь-октябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Из книги "Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Юрайт, 2002.