Два века на страже правопорядка
Становление МВД Российской империи
Исполнилось 200 лет со времени образования Министерства внутренних дел России.
Министерство внутренних дел было законодательно оформлено и утверждено Манифестом Александра I от 8 сентября 1802 года "Об учреждении министерств"*(1), в числе первых восьми министерств России*(2). За МВД с первых же шагов его деятельности закрепилась репутация влиятельнейшего центрального ведомства Российской империи. Министерство сосредоточило в своей структуре почти все службы внутреннего управления страной.
Через губернаторов, которые являлись его органом на местах, МВД осуществляло административно-политический контроль за гражданами и территорией империи, организовывало охрану общественного порядка и безопасности, борьбу с преступностью. Наряду с этим оно управляло "казенными" заводами и фабриками (за исключением горных и военных), занималось организацией продовольственного обеспечения и торговли, контролировало медицину и ветеринарию, санитарную безопасность, строительство и архитектуру, благоустройство городов и исправность дорог, выполняло целый ряд других обязанностей в сфере управления социально-экономическими отраслями жизнедеятельности российского общества.
Такое многообразие функций МВД определялось предписанием Манифеста от 8 сентября 1802 года министру внутренних дел "пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи".
С годами, по мере развития и усложнения общественной жизни, роста экономики, увеличения численности населения страны задачи и функции Министерства внутренних дел расширялись и усложнялись. Оно становилось все более многофункциональным ведомством в системе органов центрального управления Российской империи, чрезвычайно громоздким и трудноуправляемым. Поэтому на протяжении всей истории МВД постоянно принимались меры по совершенствованию его организационной структуры с целью освобождения от различных хозяйственных, общеуправленческих и некоторых других косвенных для него функций. Причем при освобождении от одних полномочий и структур, передаче их другим государственным ведомствам на МВД, как правило, возлагались новые обязанности, диктуемые складывающейся социально-экономической и политической обстановкой в стране.
Первоначально (1802 г.) в составе Министерства внутренних дел было образовано четыре основных структурных подразделения, именуемых экспедициями. В компетенцию первой входило "заведывание делами народного продовольствия и соляной части". К полномочиям второй экспедиции относились вопросы "спокойствия и благочиния" государства. Она состояла из двух отделений, первое из которых занималось сбором сведений о происшествиях, предотвращением "ложных слухов", наблюдением за "повиновением крестьян законной власти", а второе - управлением городской полицией и пожарными командами, а также рассмотрением жалоб на действия полиции. Третья экспедиция занималась вопросами государственного хозяйства. Четвертая, которая называлась "Экспедицией общественного призрения", ведала больницами, богоугодными заведениями, содержанием тюрем. Самостоятельным структурным подразделением МВД было Главное почтовое управление.
Важным структурным подразделением Министерства стала его канцелярия, которую возглавлял М.М. Сперанский. Она осуществляла подготовку проектов нормативных и других документов о совершенствовании деятельности, развитии структуры, уточнении функций не только МВД, но и других министерств. При канцелярии действовало "Общество дворян" в составе десяти человек, которое обеспечивало связи МВД с губернскими и уездными дворянскими собраниями, следило за реорганизациями, происходившими в Министерстве.
Руководство МВД состояло из министра и его товарища (заместителя). Первым министром внутренних дел России стал князь В.П. Кочубей - один из крупнейших государственных деятелей Российской империи конца XVIII-первой половины XIX веков. Он принимал непосредственное участие в разработке проектов реорганизации органов центрального управления государства, в том числе в формировании первых российских министерств. Товарищем (заместителем) министра был назначен друг Александра I граф П.А. Строганов.
В 1806 году на основе обобщения и анализа четырехлетней деятельности МВД был подготовлен проект его реорганизации, который утвердил Император. В результате реорганизации первая экспедиция - по делам народного продовольствия и соляной части и третья - государственного хозяйства были объединены в одну - государственного хозяйства. Некоторые их функции при этом были переданы в другие министерства и ведомства. Главное почтовое управление преобразовано в Главное правление почт. Создан Департамент внутренних дел в составе трех экспедиций. Наряду с экспедициями и входящими в них отделениями образованы новые структурные подразделения - столы, возглавляемые столоначальниками. При министре внутренних дел был образован Медицинский совет.
Наиболее существенной перестройке подверглась Экспедиция спокойствия и благочиния, переименованная в Экспедицию государственного благоустройства. В ее составе были образованы два отделения и пять столов.
Очередная крупная реорганизация Министерства внутренних дел царской России произошла в связи со значительной перестройкой в 1810 г. всей системы государственного управления в стране. 25 июля 1810 года Император подписал Манифест "О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих"*(3), которым предусматривалась организация специального Министерства полиции.
В связи с новым разделением государственных дел на пять основных направлений Министерству внутренних дел поручалось руководство хозяйственно-экономическими, производственными, торговыми и некоторыми другими сферами жизнедеятельности общества. Функции обеспечения внутренней безопасности возлагались на Министерство полиции.
Министерство полиции России
Новое министерство в системе российских ведомств центрального государственного управления было создано Манифестом от 25 июня 1811 года "Учреждение Министерства полиции". Тогда же принимаются Учреждение и Наказ министру полиции*(4). Этими актами определялись задачи, функции и структура данного ведомства.
Главной задачей Министерства полиции в соответствии с Манифестом о его создании стало обеспечение внутренней безопасности государства, а в этой связи - борьба с преступностью. Кроме того, в его обязанности входило проведение рекрутских наборов в армию и на флот; охрана государственных запасов продовольствия; таможенный контроль; содержание осужденных; обеспечение исправности и безопасности путей сообщения; осуществление явного и тайного надзора за иностранцами в России; выполнение цензурных мероприятий.
Наряду с перечисленными выше функциями, переданными из Министерства внутренних дел, Министерство полиции отвечало за "выпуск хлеба, вина и жизненных припасов за границу"; осуществляло надзор за смирительными и работными домами, содержанием осужденных в местах заключения; занималось формированием кадров полицейских служб и пожарных команд; надзирало за проведением следствия по уголовным делам и контролировало исполнение полицией судебных приговоров; осуществляло надзор за "окончательным исполнением законов по всем вообще министерствам", а также контроль за выездом за границу российских подданных и въездом в страну иностранцев, выполняло ряд других функций в сфере обеспечения внутренней безопасности государства.
Министерство полиции состояло из трех департаментов: а) полиции хозяйственной; б) полиции исполнительной; в) медицинский, а также общей канцелярии и Особенной канцелярии министра, цензурного комитета и Медицинского совета при министре полиции.
В компетенцию Департамента полиции хозяйственной входили контроль за снабжением городов, прежде всего Петербурга и Москвы, продовольствием, пресечение спекуляции, надзор за смирительными и работными домами. Медицинский департамент осуществлял санитарный надзор, принимал меры к предотвращению эпидемий и эпизоотий, организовывал снабжение населения лекарствами. Департамент полиции исполнительной, образованный на основе Экспедиции государственного благоустройства МВД, занимался отбором кадров в полицейские службы; сбором статистических данных о фактах рождения и смерти граждан, совершенных преступлениях и происшествиях; надзором за проведением следствия по уголовным делам, контролем за исполнением полицией судебных приговоров, содействием в организации и проведении ревизий губерний, решением ряда других задач.
В Особенной канцелярии министра сосредотачивалось секретное делопроизводство Министерства. Она выдавала заграничные паспорта, регистрировала иностранцев, выполняла личные поручения министра. Кроме того, эта канцелярия исполняла роль политической полиции государства и функцию контроля за личным составом полиции.
Первым министром полиции был назначен адъютант Александра I А.Д. Балашев, который с начала Отечественной войны 1812 года постоянно находился при действующей армии, выполняя личные поручения Императора. Фактическим министром являлся его товарищ (заместитель) С.К. Вязмитинов, который одновременно был генерал-губернатором Санкт-Петербурга.
В ноябре 1819 года принимается решение о перераспределении функций между министерствами. В соответствии с ним Департамент мануфактур и внутренней торговли, а позднее Почтовый департамент выделяются из МВД. Департамент полиции хозяйственной и Департамент полиции исполнительной вливаются в Министерство внутренних дел. Вскоре общая канцелярия Министерства полиции сливается с общей канцелярией МВД, а Особенная канцелярия без изменения ее функций переводится в Министерство внутренних дел. Министерство полиции фактически ликвидируется.
МВД России в конце XIX-начале XX веков
В результате этой реорганизации были восстановлены не только прежняя структура Министерства внутренних дел (с небольшими изменениями), но и основные задачи, решаемые МВД до создания Министерства полиции. Однако компетенция Министерства внутренних дел заметно возросла за счет расширения его обязанностей по совершенствованию губернского, городского и земского управления; контроля за исполнением земских повинностей и устройством городского хозяйства; руководства городской и земской полицией и противопожарной службой, конкретизации ряда других функций.
И в дальнейшем в связи с изменениями общественно-политической и социально-экономической обстановки в государстве компетенция и структура МВД совершенствовались и уточнялись. Например, в июле 1826 года Особенная канцелярия Министерства присоединяется к Собственной Его Императорского Величества (СЕИВ) канцелярии. Все чиновники Особенной канцелярии МВД были переведены в состав III отделения СЕИВ канцелярии, получившего наименование "высшей полиции". Тем самым из компетенции Министерства внутренних дел были изъяты функции политической полиции.
В феврале 1832 года в МВД из Министерства народного просвещения передается Главное управление духовных дел иностранных исповеданий, которое занималось вопросами организации и деятельности различных конфессий (за исключением Православной церкви) на территории страны. В октябре того же года Строительный комитет, ведавший строительством и содержанием казенных зданий, был передан из МВД в Главное управление путей сообщения и публичных зданий, а Департамент государственного хозяйства и публичных зданий МВД был преобразован в Департамент государственного хозяйства. В марте 1834 года в структуре МВД для обобщения и анализа информации, поступающей с мест, образуется Статистическое отделение, преобразованное в 1852 г. в Статистический комитет.
В январе 1863 года в МВД создается Главное управление по делам печати, которое призвано было обеспечить усиление контроля за выпуском печатных изданий и деятельностью типографий в стране. В декабре 1867 года в Министерстве формируются Почтовый и Телеграфный департаменты (преобразованные в 1884 году в Главное управление, а позже в Департамент почт и телеграфов). Им поручался контроль за развитием сети почтовой и телеграфной связи в государстве.
В феврале 1879 года в составе Министерства внутренних дел образуется Главное тюремное управление, которому из Департамента полиции исполнительной передаются функции по руководству тюремным делом. На новое подразделение возлагается осуществление реформы тюремного ведомства, разработка ее правовых и организационных основ, практическая реализация новых установлений исполнения наказаний на местах. В структуре МВД Главное тюремное управление функционировало до 1895 года, когда оно было передано в подчинение Министерства юстиции.
1880 год ознаменовался для Министерства внутренних дел весьма знаменательными событиями. 6 августа 1880 года III отделение было упразднено и его функции переданы Департаменту полиции исполнительной, переименованному в Департамент государственной полиции. Одновременно из МВД выделяется Департамент почт и телеграфов, на основе которого впоследствии образуется Министерство почт и телеграфов. Отдельный корпус жандармов включается в состав МВД. Министр внутренних дел становится одновременно и шефом жандармов.
Для производства дел по обвинению в совершении государственных преступлений в Министерстве внутренних дел в ноябре 1880 года создается Судебный отдел. Тем самым компетенция МВД была дополнена функцией обеспечения государственной безопасности: сбор сведений об антиправительственных организациях, о религиозных сектах и расколах, проведение расследований по государственным преступлениям; слежка за иностранцами; негласный надзор за неблагонадежными гражданами; борьба с фальшивомонетничеством и ряд других полномочий в сфере государственной безопасности.
Реорганизация Министерства внутренних дел сделала его важнейшим звеном государственного механизма, существенно расширила его функции. Министр внутренних дел, сосредоточивший в своих руках руководство общей и политической полицией, а также многими отраслями внутреннего управления страной (от здравоохранения до назначения и увольнения земских чиновников), стал фактически первым министром империи, обладающим уникальными по объему полномочиями.
Роль министра внутренних дел в управлении государственным строительством и руководстве системой государственной безопасности еще более возросла после издания 14 августа 1881 года указа Императора, утвердившего Положение "О мерах по охранению государственной безопасности и общественного спокойствия"*(5). В соответствии с ним министр внутренних дел получил возможность ставить в Комитете министров вопрос о введении в любой части страны состояния усиленной или чрезвычайной охраны, при которых значительно расширялись права местных административно-полицейских органов. Положение от 14 августа вместе с этим вводило орган внесудебной, административной расправы - Особое совещание при министре внутренних дел, которое могло подвергнуть административной высылке с места жительства любое лицо, признанное неблагонадежным или "вредным для общественного порядка".
Дальнейшее развитие функций и структуры правоохранительного ведомства было осуществлено в соответствии с Манифестом Императора от 8 сентября 1892 года "Учреждение Министерства внутренних дел"*(6). В состав МВД, согласно Манифесту, входили: руководство (министр, товарищи министра, Совет министра), Департамент полиции, Департамент хозяйственный, Департамент духовных дел иностранных исповеданий, Департамент медицинский, Департамент общих дел, Главное управление почт и телеграфов, Главное управление по делам печати, Главное тюремное управление, Главное переселенческое управление, Земский отдел, Канцелярия, Медицинский совет, Статистический совет, Центральный статистический комитет, Технико-строительный комитет, Ветеринарный комитет, Корпус жандармов.
Важнейшим структурным подразделением МВД был Департамент полиции. Его задачи были довольно полно определены в "Учреждении Министерства внутренних дел". Устанавливалось, что Департамент полиции "ведет дела": по предупреждению и пресечению преступлений, а также по охране общественной безопасности и порядка; о государственных преступлениях и охране государственной границы; по надзору за питейными и трактирными заведениями; по утверждению уставов различных обществ и клубов; разрешению публичных лекций, чтений, выставок, съездов; по предупреждению и пресечению "явного соблазна, разврата в поведении и по прекращению пьянства и нищенства"; по наблюдению за ссыльными и заключенными.
В 1898 году к ранее существовавшим шести делопроизводствам Департамента полиции добавляется особый отдел, который руководил заграничной и внутренней агентурой. В 1908 году, в связи с созданием в составе полицейских управлений сыскных отделений, в составе Департамента полиции организуется специальное делопроизводство для руководства ими.
В 1905 году в системе МВД создается особое делопроизводство по выборам в Государственную думу и Государственный совет. В это же время в России вводится должность Председателя Совета министров. На нее назначается П.А. Столыпин, который одновременно становится министром внутренних дел. Для поддержания деятельности правительства общественным мнением по инициативе Председателя Совета министров в структуре МВД в 1906 г. организуется Осведомительное бюро (в 1915 г. переименовано в Бюро печати), которое должно было готовить и передавать в средства массовой информации официальные сообщения и комментировать их, а также готовить обзоры отечественных и зарубежных газет для Министерства внутренних дел.
С 1906 по 1916 годы в составе МВД действовала постоянная комиссия по подготовке реформы Министерства, созданная по решению П.А. Столыпина. Замыслы у членов комиссии по реорганизации системы управления полицией и другими службами МВД были довольно радикальными, но им так и не было суждено воплотиться в жизнь. Поэтому до марта 1917 года никаких существенных изменений в функциях и структуре Министерства внутренних дел царской России не произошло.
После Февральской революции Временное правительство принимает решение о ликвидации Отдельного корпуса жандармов (6 марта 1917 года), а также Департамента полиции МВД (11 марта 1917 года)*(7) и создании Временного управления по делам общественной полиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан*(8). В июне 1917 года Временное управление переименовывается в Главное управление по делам милиции (Главмилицию)*(9).
Однако Главмилиция так и не приступила к непосредственному участию в создании и укреплении органов милиции в масштабах всей страны. Отсутствие центрального управления правоохранительными органами со стороны МВД, перманентный кризис власти в центре и на местах привели к тому, что к осени 1917 года милиция Временного правительства, по существу, развалилась.
Формирование и развитие НКВД-МВД Российской Федерации
Народный комиссариат внутренних дел РСФСР был создан декретом Второго Всероссийского съезда Советов от 26 октября (8 ноября) 1917 года в числе 13-ти комиссий (наркоматов), председатели которых (наркомы) составили первое Советское правительство - Совет Народных Комиссаров (СНК)*(10).
На Народный комиссариат внутренних дел возлагались полномочия по управлению широким комплексом отраслей внутригосударственного жизнеобеспечения Республики Советов.
Важнейшей и первостепенной задачей Наркомата внутренних дел стало руководство строительством новых органов власти - Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов на местах. Для ее практической реализации в составе Наркомата было создано специальное подразделение - Отдел местного управления.
Наряду с советским строительством НКВД осуществлял общее руководство деятельностью новых органов власти в сфере местного хозяйства, финансов, медицины, ветеринарии, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, коммунального хозяйства, записи актов гражданского состояния, в ряде других областей внутреннего государственного строительства.
В соответствии со стоящими перед Наркоматом внутренних дел задачами и возложенными на него функциями формировалась и организационная структура НКВД. Наркомат возглавлял народный комиссар внутренних дел. В качестве совещательного органа при нем была создана коллегия. В состав Комиссариата, кроме Отдела местного управления, входили следующие функциональные отделы: местного хозяйства, иностранный, беженцев, по делам воинских повинностей, по делам записей актов гражданского состояния, управления медицинской частью, ветеринарный, статистический, Бюро печати, а также Главное управление коммунального хозяйства. На наркома замыкались канцелярия НКВД и контрольно-ревизионная комиссия.
В связи с решением коллегии Наркомата от 10 мая 1918 года об организации Рабоче-крестьянской милиции на штатной основе была осуществлена первая структурная реорганизация НКВД. До этого вопросами формирования милиции на местах занимался Отдел местного управления, в состав которого на правах подотдела входило Отделение милиции. В мае 1918 года Отделение реорганизуется в Отдел милиции, преобразованный в августе того же года в Управление милиции, а в октябре оно становится Главным управлением Рабоче-крестьянской милиции НКВД РСФСР.
В июле 1920 года СНК РСФСР принял Постановление "О сосредоточении пожарного дела в Народном комиссариате внутренних дел". Руководство пожарным делом в Республике было возложено на Пожарный отдел, организованный в составе Главного управления коммунального хозяйства НКВД. В это же время на базе Отдела беженцев Наркомата создается Центральное управление по делам пленных и беженцев (Центропленбеж).
К концу Гражданской войны стало очевидным, что такая разноплановость выполняемых НКВД задач нецелесообразна, так как целый ряд его функций дублировался другими ведомствами. Намечается тенденция к сужению функций Наркомата внутренних дел. Вопросы руководства медициной, ветеринарией, статистикой и некоторые другие предметы ведения НКВД передаются в другие государственные структуры.
Деятельность НКВД все более четко ориентируется на руководство органами охраны правопорядка и борьбы с преступностью, в связи с чем последовательно расширяются правоохранительные функции Наркомата. 6 февраля 1922 года вместо упраздненной ВЧК в составе НКВД создается Государственное политическое управление (ГПУ), которое в ноябре 1923 года преобразуется в ОГПУ. 25 июня 1922 года Совнарком РСФСР принял постановление о передаче всех мест заключения, находившихся до этого в ведении Наркомата юстиции, в систему НКВД. В составе Наркомата внутренних дел образуется Главное управление мест заключения (ГУМЗ).
24 мая 1922 года ВЦИК и СНК РСФСР утвердили первое "Положение о Народном комиссариате внутренних дел"*(11), которое по-прежнему возлагало на НКВД широкий круг разнопрофильных обязанностей. Лишь в новом Положении, утвержденном ВЦИК и СНК РСФСР 27 марта 1927 года, нашли отражение тенденция к сокращению функций Наркомата в сфере советского строительства и в некоторых других косвенных для него внутригосударственных областях жизни общества, а также изменения в системе и структуре местных органов внутренних дел, произошедшие в период 1923-1927 годов. Народный комиссариат внутренних дел сформировался к этому времени как центральное ведомство, ведающее административным надзором, охраной общественного порядка и общественной безопасности, местами заключения и вопросами коммунального хозяйства.
Положением определялась новая структура Наркомата внутренних дел. Устанавливалось, что во главе НКВД стоит народный комиссар, при нем состоят его заместитель, коллегия и канцелярия. В состав Наркомата входили Общее управление, Центральное административное управление, Главное управление мест заключения, Главное управление коммунального хозяйства. Однако в декабре 1927 года в структуре центрального аппарата НКВД произошли существенные изменения. Центральное административное управление было упразднено. Непосредственное руководство органами государственной и ведомственной милиции возлагалось на вновь образованный Отдел милиции НКВД, а уголовно-розыскными учреждениями - на Отдел уголовного розыска. В составе центрального аппарата образуется Отдел административного надзора.
К концу 1930 года в силу ряда объективных, а в большей степени субъективных причин (недовольство Сталина руководством НКВД и работой органов внутренних дел при проведении антирелигиозной кампании и коллективизации в 1929-1930 годах) в верхнем эшелоне власти окончательно созрело решение о ликвидации административных органов союзных и автономных республик. 15 декабря 1930 года ЦИК и СНК СССР приняли постановления "О ликвидации наркоматов внутренних дел союзных и автономных республик"*(12) и "О руководстве органами ОГПУ деятельностью милиции и уголовного розыска".
В соответствии с первым постановлением вместо ликвидируемого НКВД РСФСР при Совнаркоме Российской Федерации образовывалось Главное управление милиции и уголовного розыска. Руководство местами заключения, организацией ссылки с принудительными работами и принудительными работами без содержания под стражей передавалось Наркомату юстиции. Главное управление коммунального хозяйства преобразовывалось в главк при СНК РСФСР, на основе которого впоследствии был создан Наркомат коммунального хозяйства. На основании второго постановления ОГПУ СССР и его местные органы получили право не только назначения, перемещения и увольнения руководящих работников милиции и уголовного розыска, их инспектирования и контроля, но и использования в своих целях сотрудников и негласного аппарата милиции и уголовного розыска, их возможностей в области дактилоскопии и фотографии.
31 декабря 1930 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли Постановление "О мероприятиях, вытекающих из ликвидации Наркомвнудела РСФСР и наркомвнуделов автономных республик"*(13). В соответствии с этим правовым актом на Главное управление милиции и уголовного розыска при СНК РСФСР возлагались управление органами милиции и уголовного розыска на местах; руководство организацией охраны общественного порядка и безопасности, осуществлением охраны личной безопасности граждан, их прав и имущества; осуществление охраны имущества учреждений и предприятий, имеющих государственное значение; борьба с преступностью; производство расследований преступлений; руководство приведением в исполнение судебных приговоров; организация ссылки без принудительных работ; подготовка кадров милиции и уголовного розыска, ряд других функций в сфере правоохранительной деятельности и укрепления законности.
Ликвидация наркоматов внутренних дел на местах привела к тому, что узловые звенья государственного механизма, призванные обеспечивать правопорядок и общественную безопасность, оказались рассредоточенными по разным ведомствам. Становилась все более очевидной необходимость их объединения. К этому подталкивали и изменения в политической системе страны, укрепление режима личной власти, формирование командно-административной системы. 10 июля 1934 года ЦИК СССР принимает Постановление "Об образовании общесоюзного Народного комиссариата внутренних дел"*(14). Наркомат объединил в своем ведении вопросы государственной безопасности, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, охраны общественной (социалистической) собственности, исправления и перевоспитания осужденных, пограничной охраны, пожарного дела, записи актов гражданского состояния.
Постановлением от 10 июля 1934 года при НКВД СССР было создано Особое совещание, получившее право применять в административном порядке высылку, ссылку и заключение в исправительно-трудовые лагеря на срок до пяти лет, а также высылку за пределы СССР.
В соответствии с возложенными на общесоюзный НКВД задачами была определен
