Приложение. Основные направления долговой политики города Кемерово на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов

Приложение
к постановлению администрации
города Кемерово
от 07.12.2022 N 3761

Основные направления
долговой политики города Кемерово на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов

1. Общие положения

Долговая политика города Кемерово на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов (далее - долговая политика) неразрывно связана с налоговой и бюджетной политикой, ее разработка и реализация направлены на решение задач по обеспечению потребностей в источниках заемного финансирования дефицита бюджета города в 2023 году и плановом периоде 2024 и 2025 годов, своевременное и полное исполнение принятых долговых обязательств, минимизацию расходов на обслуживание муниципального долга, поддержание объема и структуры долговых обязательств на уровне, исключающем их неисполнение в экономических условиях, складывающихся на фоне беспрецедентных экономических санкций, введенных в отношении Российской Федерации.

Основные направления долговой политики устанавливают факторы, определяющие характер, цели, задачи и инструменты ее реализации, анализ рисков, возникающих в процессе управления муниципальным долгом города Кемерово (далее - муниципальный долг).

Долговая политика реализуется с учетом плана мероприятий по росту доходов, оптимизации расходов и совершенствованию долговой политики, утвержденного постановлением администрации города Кемерово от 06.04.2021 N 992 "Об утверждении Порядка оздоровления муниципальных финансов города Кемерово на 2021-2024 годы" (далее - Порядок оздоровления муниципальных финансов).

2. Итоги реализации долговой политики за 2020-2021 годы и истекший период 2022 года

В течение 2020-2021 годов и истекшего периода 2022 года на территории города Кемерово планомерно велась работа по сохранению объема муниципального долга на безопасном уровне, достижению равномерного распределения во времени платежей по погашению и обслуживанию муниципального долга, удешевлению стоимости обслуживания долговых обязательств. В 2022 году проведена работа по полному замещению кредитов коммерческих организаций бюджетными кредитами, предоставленными из областного бюджета. Обязательства перед кредиторами города Кемерово исполнялись и исполняются в установленные сроки.

За последние 2 года динамика основных показателей, характеризующих муниципальный долг города Кемерово, сложилась следующим образом:

Динамика
основных показателей, характеризующих муниципальный долг города Кемерово в 2020-2021 годах

Показатели	2020 год	2021 год
Объем муниципального долга города Кемерово, млн. рублей	3 967,6	4 045,3
Прирост муниципального долга, млн. рублей	+33,2	+77,7
Темпы роста муниципального долга, %	100,8	102,0
Обслуживание муниципального долга, млн. рублей	118,5	132,7
Общий объем поступления налоговых, неналоговых доходов, за исключением дополнительного норматива по налогу на доходы физических лиц, млн. рублей	5 412,5	5 596,5
Отношение объема муниципального долга к налоговым и неналоговым доходам бюджета, за исключением дополнительного норматива по налогу на доходы физических лиц, %	73,3	72,3

В 2020 году рост муниципального долга составил 33,2 млн. рублей за счет привлечения коммерческих кредитов.

В течение 2020 года было привлечено кредитных ресурсов на сумму 791,6 млн. рублей, погашение составило 758,4 млн. рублей.

В 2021 году прирост муниципального долга составил 77,7 млн. рублей, или 2,0% за счет увеличения предоставленных бюджету города коммерческих кредитов. Привлечено в 2021 году кредитных ресурсов на сумму 1 816,6 млн. рублей, погашение составило 1 738,9 млн. рублей.

В результате привлечения коммерческих кредитов по плавающей процентной ставке и увеличения ключевой ставки Центральным банком России (Банк России) в течение 2021 года расходы на обслуживание муниципального долга в 2021 году увеличились на 14,2 млн. рублей.

По состоянию на 01.01.2021 муниципальный долг города Кемерово состоял на 44,0% из кредитов коммерческих банков. На 01.01.2022 доля коммерческих кредитов составила 47,5%.

В 2020 году при общем росте муниципального долга, структура его качественно не меняется. Сумма коммерческих кредитов увеличилась на 150,0 млн. рублей, сумма бюджетных кредитов уменьшилась на 116,8 млн. рублей.

В 2021 году при общем росте муниципального долга, структура его значительно не меняется.

Структура
муниципального долга в 2019-2021 годах

Показатели	Единицы измерения	на 01.01.2020	на 01.01.2021	на 01.01.2022
Кредиты кредитных организаций	млн. руб.	1 596,6	1 746,6	1 919,7
	%	40,6	44,0	47,5
Бюджетные кредиты <*>	млн. руб.	2 337,8	2 221,0	2 125,6
	%	59,4	56,0	52,5
Объем муниципального долга	млн. руб.	3 934,4	3 967,6	4 045,3
	%	100,0	100,0	100,0

<*> проценты за пользование бюджетными кредитами составляют 0,1% годовых.

С 2020 года согласно статье 107.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации все муниципальные образования ежегодно делятся на группы заемщиков по уровням долговой устойчивости.

Оценка значений показателей долговой устойчивости города Кемерово проводится Министерством финансов Кузбасса в соответствии с постановлением Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 27.11.2020 N 697 "Об утверждении Порядка оценки долговой устойчивости муниципальных образований Кемеровской области - Кузбасса".

В соответствии с классификацией муниципальных образований Кузбасса по группам долговой устойчивости в 2021 и 2022 годах в соответствии с приказами Министерства финансов Кузбасса от 28.09.2021 N 102 "Об утверждении Перечня муниципальных образований Кемеровской области - Кузбасса, отнесенных к группам долговой устойчивости", от 23.09.2022 N 82 "Об утверждении Перечня муниципальных образований Кемеровской области - Кузбасса, отнесенных к группам долговой устойчивости в 2022 году" город Кемерово отнесен к группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости.

Введение экономических санкций и существенный рост неопределенности в 2022 году привели к увеличению волатильности на финансовом рынке, росту рисков для финансовой стабильности, увеличению инфляционных ожиданий. Для стабилизации ситуации Правительство Российской Федерации и Банк России приняли комплекс мер, который включал в себя: повышение ключевой ставки Банком России до 20% годовых, введение контроля за движением капитала, приостановку торгов на Московской Бирже и др.

В связи с увеличением ключевой ставки, увеличилась стоимость обслуживания коммерческих кредитов. Для удешевления стоимости обслуживания муниципального долга города Кемерово было осуществлено полное замещение всех действующих коммерческих кредитов бюджетными кредитами из областного бюджета на общую сумму 1 919,7 млн. рублей. Экономический эффект в 2022 году (оценка) составит 90,0 млн. рублей (первоначальный план по расходам на обслуживание муниципального долга - 165,0 млн. рублей, оценка исполнения 2022 года - 75,0 млн. рублей).

За 9 месяцев 2022 года произведены заимствования со счетов 03232, 03234 и 03235 в размере 325,0 млн. рублей. Возврат заимствований произведен в размере 190,0 млн. рублей. Экономия за счет проведения данных операций составила 3,6 млн. рублей.

Структура
муниципального долга города Кемерово в 2022 году

Показатели	Единицы измерения	на 01.01.2022	на 01.10.2022	Отклонение
Объем муниципального долга, всего	млн. руб.	4 045,3	4 016,0	-29,3
в том числе:
Кредиты кредитных организаций	млн. руб.	1 919,7	0,0	- 1 919,7
	%	47,5	0,0	- 47,5
Бюджетные кредиты <*>	млн. руб.	2 125,6	4 016,0	+ 1 890,4
	%	52,5	100,0	+ 47,5

<*> проценты за пользование бюджетными кредитами составляют 0,1% годовых.

В течение 2021-2022 годов на территории города Кемерово в целях сокращения дефицита бюджета города, снижения уровня муниципального долга и сокращения расходов на обслуживание муниципального долга на постоянной основе реализуются комплексные меры по росту доходов, повышению эффективности расходов и совершенствованию долговой политики города в соответствии с Порядком оздоровления муниципальных финансов.

По состоянию на 01.10.2022 поступление налоговых и неналоговых доходов в бюджет города составило 6 124,2 млн. рублей, что на 695,9 млн. рублей больше поступлений аналогичного периода прошлого года или на 12,8 %. Ликвидная задолженность в бюджет города уменьшилась с начала 2022 года на 43,4 млн. рублей или на 15 %. Расходы бюджета города увеличились по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 5 253,2 млн. рублей или на 29,6 %. Объем муниципального долга по состоянию на 01.10.2022 снизился на 29,3 млн. рублей или на 0,7 % и составил 4 016,0 млн. рублей. Расходы на обслуживание муниципального долга за 9 месяцев 2022 года составили 73,8 млн. рублей (снижение к аналогичному периоду прошлого года - 18,1 млн. рублей).

В целях своевременного погашения коммерческих кредитов и сокращения расходов на обслуживание муниципального долга города Кемерово в 2022 году бюджету города предоставлены краткосрочные бюджетные кредиты на общую сумму 1 919,7 млн. рублей по договорам с:

- УФК по Кемеровской области - Кузбассу бюджетный кредит на пополнение остатка средств на едином счете бюджета на сумму 850,3 млн. рублей, по ставке 0,1% (срок погашения - 25.11.2022);

- Минфином Кузбасса о предоставлении из областного бюджета бюджетных кредитов на покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета города Кемерово, на общую сумму 1 069,4 млн. рублей, по ставке 0,1% (срок погашения - 20.12.2022).

По состоянию на 01.07.2022 все долговые обязательства по коммерческим кредитам были исполнены в полном объеме за счет привлечения вышеперечисленных бюджетных кредитов.

В рамках полученного в июне 2022 года Кемеровской областью - Кузбассом бюджетного кредита из федерального бюджета на погашение коммерческих заимствований бюджетам субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2022 N 815, бюджету города Кемерово был предоставлен бюджетный кредит из областного бюджета на погашение кредитов кредитных организаций, сложившихся на 01.01.2022, подлежащих погашению в 2022 году, в сумме 1 919,7 млн. рублей (срок погашения бюджетного кредита 2025-2027 годы).

Кроме того, в сложных условиях исполнения бюджетов, связанных с предотвращением влияния ухудшения геополитической и экономической ситуации на развитие отраслей экономики и на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции, одной из мер поддержки муниципальных образований является проведенная Минфином Кузбасса реструктуризация задолженности по бюджетным кредитам, ранее полученным муниципальными образованиями из областного бюджета.

В июне 2022 года была проведена реструктуризация задолженности по бюджетному кредиту, предоставленному бюджету города, на сумму 548,0 млн. рублей. По итогам реструктуризации погашение основного долга будет осуществляться в период с 2023 по 2029 год включительно со следующими сроками погашения: 2023-2027 годы ежегодно в размере 5 процентов от суммы задолженности, 2028-2029 годы ежегодно равными долями от остатка суммы задолженности.

Отсутствие кредитов кредитных организаций в структуре внутреннего муниципального долга города Кемерово способствует значительному сокращению расходов на обслуживание долговых обязательств.

В связи с этим, одной из ключевых задач долговой политики города Кемерово является сохранение доли расходов на обслуживание муниципального долга в общем объеме расходов, за исключением расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, на уровне, не превышающем 10 процентов.

3. Основные факторы, определяющие характер и направления долговой политики на 2023-2025 годы

Реализация долговой политики в 2023 году будет осуществляться в условиях продолжающихся ограничительных мер в отношении Российской Федерации со стороны других государств, что создает риски для внутренней финансовой стабильности.

В связи с этим долговая политика будет направлена на:

сокращение рисков превышения либо критического приближения уровня накапливаемых долговых обязательств к предельным значениям, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации;

безусловное обеспечение полного исполнения принятых долговых обязательств независимо от влияния любых макроэкономических показателей и возможного ухудшения конъюнктуры на финансовом рынке.

Основными факторами, негативно влияющими на характер и направления долговой политики города Кемерово в текущих условиях, являются:

1) возможное снижение поступлений по налоговым доходам в бюджет города из-за влияния макроэкономических показателей, что может стать причиной роста объема муниципального долга на конец финансового года и роста долговой нагрузки на бюджет города;

2) возможная денежно-кредитная политика Центрального банка Российской Федерации, направленная на повышение размера ключевой ставки Банка России, которая негативно сказывается на процентных ставках по кредитам от кредитных организаций (в течение 2022 года ключевая ставка снизилась с 20% до 7,5% годовых).

В среднесрочной перспективе кредиты, привлеченные от кредитных организаций, сохранят для города Кемерово роль важного источника финансирования дефицита бюджета города, а также погашения долговых обязательств. Мониторинг рынка финансовых услуг является важнейшим мероприятием при реализации долговой политики города Кемерово.

Приоритетами долговой политики в 2023 году и плановом периоде 2024 и 2025 годов будут являться:

1) обеспечение полного и своевременного исполнения принятых расходных обязательств города Кемерово;

2) сохранение позиции в группе муниципальных образований с уровнем долговой устойчивости не ниже среднего в соответствии с системой оценки Министерства финансов Кузбасса;

3) контроль за изменениями, вносимыми в бюджетное законодательство Российской Федерации;

4) своевременное реагирование на конъюнктуру рынка услуг по привлечению рыночных заимствований.

4. Цели и задачи долговой политики

4.1. Основными целями долговой политики являются:

1) формирование оптимальной структуры муниципального долга;

2) полнота и своевременность исполнения долговых обязательств города Кемерово, отсутствие просроченной задолженности по долговым обязательствам;

3) обеспечение выполнения условий реструктуризации задолженности бюджета города перед областным бюджетом по бюджетным кредитам;

4) обеспечение привлечения в бюджет города рыночных заимствований по ставкам на уровне не более чем уровень ключевой ставки, установленный Центральным банком Российской Федерации, увеличенный на 1 процент годовых;

5) поддержание параметров муниципального долга в рамках, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации;

6) обеспечение долговой устойчивости бюджета города Кемерово на уровне, поддерживающем планомерное социально-экономическое развитие города Кемерово.

4.2. При реализации долговой политики необходимо решить следующие основные задачи:

1) поддержание экономически обоснованного объема муниципального долга для сохранения позиции в группе муниципальных образований Кузбасса с уровнем долговой устойчивости не ниже среднего;

2) обеспечение своевременного и равномерного исполнения и обслуживания долговых обязательств города Кемерово;

3) осуществление учета долговых обязательств своевременно и в полном объеме в муниципальной долговой книге города Кемерово;

4) обеспечение раскрытия информации о муниципальном долге города Кемерово;

5) управление рисками, связанными с осуществлением рыночных заимствований, гибкое реагирование на изменяющиеся условия рынка финансовых услуг;

6) поддержание репутации надежного заемщика на основе безупречного исполнения долговых обязательств.

5. Инструменты реализации долговой политики

Долговая политика на 2023-2025 годы должна реализовываться посредством:

1) увеличения поступлений доходов в бюджет города и осуществления эффективных расходов, недопущения принятия новых расходных обязательств, не обеспеченных стабильными источниками доходов, с целью снижения дефицита бюджета города;

2) сохранения моратория на предоставление муниципальных гарантий города Кемерово;

3) осуществления мониторинга соответствия параметров муниципального долга, дефицита бюджета города и показателей долговой устойчивости, ограничениям, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации;

4) осуществления мониторинга ситуации на финансовых рынках и, в случае необходимости, проведение операций по рефинансированию (досрочному рефинансированию) долговых обязательств города Кемерово, а также замещение рыночных обязательств бюджетными кредитами, предоставленными из областного бюджета, и бюджетными кредитами, предоставленными на пополнение счета бюджета города органами Федерального казначейства;

5) в случае необходимости проведения электронных аукционов на оказание услуг по открытию кредитных линий с целью удешевления стоимости обслуживания коммерческих кредитов;

6) привлечения среднесрочных заемных средств (от одного года до пяти лет) преимущественно в виде кредитов кредитных организаций на рефинансирование имеющегося долга и финансирование дефицита бюджета города;

7) достижения равномерности выплат по обслуживанию и погашению муниципального долга;

8) проведения ежегодного анализа объема и состава задолженности, в том числе с точки зрения сроков погашения, стоимости обслуживания заимствований, влияния на общую платежеспособность бюджета города.

6. Долговые риски

Своевременное выявление, контроль и оценка долговых рисков снижают вероятность их наступления и обеспечивают долговую устойчивость бюджета города.

При управлении долговыми рисками осуществляются:

1) оценка и анализ долговых рисков;

2) формирование долговой стратегии в течение финансового года с учетом оценки и анализа долговых рисков;

3) анализ достижения поставленных целей и реализации задач долговой политики.

Оценка и анализ долговых рисков представляет собой оценку потенциального воздействия на состояние муниципального долга факторов риска, которые прогнозируются экспертным методом. Оценка и анализ долговых рисков позволяют выявить наиболее существенные долговые риски:

1) риск ликвидности - риск неисполнения долговых обязательств. Основным источником риска ликвидности является нарушение баланса финансовых активов и финансовых обязательств бюджета города Кемерово и (или) возникновение непредвиденной необходимости немедленного и единовременного исполнения финансовых обязательств.

2) риск пролонгации (риск рефинансирования) - риск потерь вследствие чрезвычайно невыгодных условий привлечения заимствований на вынужденное рефинансирование уже имеющихся обязательств, пролонгация заимствований на невыгодных условиях, а также невозможность пролонгации или рефинансирования.

Значительная доля краткосрочных обязательств в структуре задолженности или неравномерный график погашения значительно повышают указанный риск. В целях оценки риска рефинансирования необходимо на постоянной основе осуществлять мониторинг рынка финансовых услуг, сопоставляя складывающиеся на нем тенденции с графиком погашения долговых обязательств;

3) рыночный риск (риск процентной ставки) - риск, связанный с вероятностью увеличения объема расходов бюджета на обслуживание долга, связанный с увеличением Банком России размера ключевой ставки и (или) ростом объемов привлечения кредитов для выполнения расходных обязательств.

Дополнительный риск возникает в том случае, если значительная часть задолженности обслуживается по переменной (плавающей) процентной ставке. Как следствие, краткосрочные долговые обязательства или обязательства с переменной (плавающей) ставкой должны рассматриваться как более рискованные, чем долгосрочные обязательства с фиксированной ставкой.

4) операционный риск - риск возникновения потерь (убытков) и (или) дополнительных затрат в результате технических ошибок, несоблюдения бюджетного законодательства, сбоев учетно-расчетных, информационных и иных систем.

В целях противодействия возникновению операционного риска необходимо использование нормативных правовых актов в сферах управления муниципальным долгом и контроля за осуществляемыми операциями, а также эффективных механизмов отчетности.

При реализации долговой политики также необходимо учитывать риск недостаточного поступления налоговых и неналоговых доходов в бюджет города, риск невыполнения условий реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам, риск снижения ликвидности рынка финансовых услуг и другие риски, которые прямо или косвенно могут повлиять на характер и направления долговой политики города Кемерово.

Основными мерами, принимаемыми в отношении управления рисками, связанными с реализацией долговой политики, являются:

1) достоверное прогнозирование доходов бюджета города Кемерово и поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета города Кемерово;

2) принятие взвешенных и экономически обоснованных решений по принятию долговых обязательств города Кемерово, а также учет финансовых, макроэкономических и бюджетных прогнозов при планировании графиков предстоящих платежей по погашению и обслуживанию муниципального долга;

3) утверждение квалификационных требований муниципальных служащих, ответственных за управление муниципальным долгом, использование четких положений, регламентов их деятельности, правил контроля за осуществляемыми операциями, повышение квалификации с целью снижения операционных рисков;

4) минимизация использования краткосрочных инструментов заимствований;

5) поддержание экономически безопасного уровня муниципального долга города Кемерово;

6) постоянный мониторинг рыночной конъюнктуры и следование прогнозам изменения процентных ставок при планировании расходов на обслуживание муниципального долга.

7. Сведения о показателях (индикаторах) реализации мероприятий долговой политики

Основные мероприятия долговой политики направлены на реализацию поставленных целей и задач долговой политики в целом и позволят обеспечить достижение показателей (индикаторов), приведенных в таблице.

Наименование целевого показателя (индикатора)	Плановое значение показателя (индикатора), %
	2022 год	2023 год	2024 год	2025 год
Отношение дефицита бюджета города к доходам без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений	<= 9,9	<= 9,9	<= 9,9	<= 9,9
Отношение муниципального долга в виде обязательств по кредитам, полученным от кредитных организаций, к доходам бюджета без учета объема безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений	<= 50,0	<= 50,0	<= 50,0	<= 50,0
Доля расходов на обслуживание муниципального долга в общем объеме расходов бюджета города без учета расходов бюджета города за счет субвенций	<= 10,0	<= 10,0	<= 10,0	<= 10,0
Доля просроченной задолженности по долговым обязательствам в общем объеме задолженности по долговым обязательствам города Кемерово	0,0	0,0	0,0	0,0
Превышение ставки по привлеченным кредитам коммерческих банков над ключевой ставкой Центрального банка Российской Федерации	<= 1,0	<= 1,0	<= 1,0	<= 1,0