Определение Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2022 г. N 3216-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы товарищества собственников недвижимости "Купеческий Двор" на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова,

заслушав заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы товарищества собственников недвижимости "Купеческий Двор",

установил:

1. Товарищество собственников недвижимости "Купеческий Двор" (далее также - ТСН "Купеческий Двор", товарищество) оспаривает конституционность пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", согласно которому в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Как следует из представленных материалов, ТСН "Купеческий Двор", учрежденное 12 декабря 2014 года собственниками недвижимого имущества, расположенного в 15-этажном здании многофункционального комплекса бизнес-центра "Купеческий Двор" в городе Ростове-на-Дону, создано для организации совместного владения, пользования и в установленных законом пределах распоряжения собственниками недвижимым имуществом, в силу закона находящимся в их общей собственности в виде нежилых помещений или в общем пользовании (пункты 1.1 и 1.3 устава товарищества).

На основании распоряжения Главного государственного инспектора города Ростова-на-Дону по пожарному надзору от 5 ноября 2019 года уполномоченным органом ГУ МЧС России по Ростовской области была проведена плановая выездная проверка в отношении здания указанного бизнес-центра.

По результатам проверки товариществу выдано предписание от 6 декабря 2019 года об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и (или) территориях (земельных участках) и по предотвращению угрозы возникновения пожара в срок до 1 сентября 2020 года. Кроме того, в тот же день в отношении ТСН "Купеческий Двор" был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.4 "Нарушение требований пожарной безопасности" КоАП Российской Федерации.

1.1. Постановлением Главного государственного инспектора города Ростова-на-Дону по пожарному надзору от 18 декабря 2019 года ТСН "Купеческий Двор" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП Российской Федерации, подвергнуто административному наказанию в виде предупреждения и ему выдано представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня получения представления.

Решением судьи Ленинского районного суда города Ростова-на-Дону от 25 февраля 2020 года названное постановление по жалобе товарищества было отменено, а производство по делу прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

2 марта 2020 года ТСН "Купеческий Двор" обратилось в арбитражный суд с требованием признать незаконным представление от 18 декабря 2019 года об устранении причин и условий, способствовавших совершению товариществом административного правонарушения. Решением Арбитражного суда Ростовской области от 22 июля 2020 года, оставленным без изменения арбитражным судом апелляционной инстанции (постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2020 года), данное представление было признано недействительным. При этом арбитражные суды указали, что уполномоченным органом не доказан факт совершения ТСН "Купеческий Двор" выявленных нарушений, и отметили, что аналогичные обстоятельства были установлены решением судьи Ленинского районного суда города Ростова-на-Дону от 25 февраля 2020 года, которое является преюдициальным.

1.2. Кроме того, как следует из дополнительно полученной Конституционным Судом Российской Федерации информации, 20 декабря 2019 года управляющий ТСН "Купеческий Двор" Д.А. Цимах привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП Российской Федерации, в виде административного штрафа в размере шести тысяч рублей.

Решением судьи Ленинского районного суда города Ростова-на-Дону от 6 февраля 2020 года постановление о привлечении Д.А. Цимаха к административной ответственности изменено с исключением пунктов 1, 2, 10, 11, 13, 15, 16, 38, 39 и 40, в остальной части постановление оставлено без изменения, жалоба управляющего ТСН "Купеческий Двор" - без удовлетворения.

Представлением государственного инспектора города Ростова-на-Дону по пожарному надзору об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, от 20 декабря 2019 года ТСН "Купеческий Двор" в месячный срок со дня получения представления предписано сообщить о мерах, принятых по результатам его рассмотрения.

В признании незаконным соответствующего представления от 20 декабря 2019 года отказано решением Арбитражного суда Ростовской области от 21 января 2022 года, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций (постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 апреля 2022 года и Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 августа 2022 года).

1.3. 14 февраля 2020 года ТСН "Купеческий Двор" обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предписания от 6 декабря 2019 года об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, подлежащего исполнению до 1 сентября 2020 года. Решением Арбитражного суда Ростовской области от 20 октября 2020 года, оставленным без изменения арбитражным судом апелляционной инстанции, указанное предписание было признано недействительным в связи с недоказанностью уполномоченным органом факта совершения заявителем соответствующих нарушений.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 апреля 2021 года акты судов первой и апелляционной инстанций были отменены, а дело направлено на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 11 августа 2021 года, с которым согласились вышестоящие суды, включая Верховный Суд Российской Федерации (постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 ноября 2021 года и Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15 января 2022 года, определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2022 года, письмо заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 16 мая 2022 года), отказано в удовлетворении требований заявителя.

При этом арбитражные суды указали, что предписание было выдано законно при проведении плановой выездной проверки в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а его исполнение носит обязательный характер.

По мнению ТСН "Купеческий Двор", пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не соответствует статьям 19 (части 1 и 2), 45 (часть 2), 46 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по смыслу, придаваемому ему в системе действующего правового регулирования сложившейся правоприменительной практикой, он допускает сохранение юридической силы предписания об устранении выявленных в результате контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов нарушений обязательных требований после установления в другом деле судом отсутствия в действиях контролируемого лица состава административного правонарушения, служащего основанием административной ответственности за нарушение тех же обязательных требований.

2. Исходя из положений статей 1 (часть 1), 15 (часть 2), 18 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в правовом государстве вмешательство органов публичной власти в права частных лиц допускается в рамках реализации законных полномочий соответствующего органа и признается правомерным, если использование этих полномочий является необходимым, преследует публично-значимые цели и не приводит к ограничению прав частного лица сверх меры, требуемой для достижения указанной цели.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, контрольная функция государства по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения и присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления (постановления от 1 декабря 1997 года N 18-П, от 18 июля 2008 года N 10-П и др.).

Федеральный законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения, состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам контрольных мероприятий, вместе с тем связан общими конституционными принципами организации системы органов государственной власти, а осуществляемое им регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля (надзора), вводимые же ограничения прав и свобод лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, - быть соразмерными конституционно значимым целям и, во всяком случае, не создавать препятствий их экономической самостоятельности и инициативе.

Возлагая на органы контрольную функцию и наделяя их полномочиями действовать властно-обязывающим образом, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из конституционных принципов правового государства, важнейшими из которых являются равенство и справедливость, требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2004 года N 7-П, от 31 мая 2005 года N 6-П, от 18 июля 2008 года N 10-П и от 17 февраля 2015 года N 2-П).

Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется государственная, в том числе судебная, защита прав и свобод человека и гражданина, при этом каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (статья 45; статья 46, часть 1).

Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 26 октября 2021 года N 2249-О и от 29 сентября 2022 года N 2344-О отмечал, что суд - в целях установления того, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) органа и должностного лица права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также исходя из возложенной на него обязанности по принятию законного и обоснованного решения - оценивает представленные в дело доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, а результаты такой оценки отражает в судебном акте, содержащем мотивы принятия или отказа в принятии доказательств, представленных лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений (части 1 и 7 статьи 71 АПК Российской Федерации).

3. Сфера применения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определена его статьей 1, в соответствии с которой данный Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 1).

Указанный Федеральный закон обеспечивает защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выступающих активными субъектами прежде всего в сфере предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, незаконные действия (бездействие) в отношении которых при проведении проверок способны оказать существенное негативное воздействие как на деятельность самих указанных субъектов и их контрагентов, так и на экономику страны в целом (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2019 года N 323-О, от 2 октября 2019 года N 2646-О и от 26 марта 2020 года N 582-О).

Из положений части 1 статьи 17 названного Федерального закона следует, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностное лицо органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившее проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде и другим объектам, а также обязано принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений.

Данным обязанностям указанных должностных лиц корреспондирует их право провести внеплановую проверку выполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания органов государственного контроля (надзора) по истечении установленного в нем срока исполнения; при этом предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания (части 1, 2 и 21 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Не предполагая произвольного правоприменения, приведенные нормы Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", направленные на обеспечение безопасности, предписывают принятие уполномоченным органом законного и обоснованного решения, указывающего на конкретные нарушения, и не препятствуют подаче юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, проверка которых проводилась, возражений в соответствующий орган государственного контроля (надзора) в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений (часть 12 статьи 16 данного Федерального закона), а также оспариванию таких предписаний в судебном порядке.

4. Отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

Согласно данному Федеральному закону организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны (статья 37); ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом (статья 38).

В статье 20.4 КоАП Российской Федерации предусмотрена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности.

Действующим правовым регулированием обязанности компетентных лиц по обеспечению пожарной безопасности на объекте и выполнению предписания, выданного уполномоченным органом, об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (с указанием сроков их устранения) не ставятся в зависимость от необходимости одновременного привлечения соответствующего юридического лица и (или) должностного лица к административной ответственности за данные нарушения.

Следовательно, и отмена судом постановления по делу об административном правонарушении, в том числе в связи с отсутствием состава противоправного деяния, не может рассматриваться как безусловное основание для последующей отмены предписания об устранении допущенных нарушений обязательных требований (в том числе в сфере пожарной безопасности), поскольку данное предписание подразумевает самостоятельное изложение выявленных нарушений, создающих угрозы для неопределенного круга лиц, и тем самым автоматически не предполагает прямой зависимости от наличия или отсутствия в действиях лица, которому оно выдано, состава административного правонарушения.

Отсутствие в действиях привлекаемого к ответственности лица состава административного правонарушения может влечь за собой отмену представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению данного административного правонарушения. Предписание же об устранении допущенных нарушений обязательных требований, в том числе в сфере пожарной безопасности, выступает средством восстановления законности и правопорядка, повышения общественной безопасности и противодействия угрозам, возникающим вследствие нарушения действующего законодательства, и подлежит исполнению, в том числе в соответствии с вынесенным по результатам его проверки судебным решением.

Иной подход мог бы вступить в противоречие с положениями статьи 37 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в силу которой каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности (притом что объект проверки является местом деловой, в том числе трудовой, активности для большого числа людей), а государственный контроль (надзор), как это следует из Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле, надзоре и муниципальном контроле в Российской Федерации", направлен на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований (часть 2 статьи 1).

При рассмотрении заявления контролируемого лица о признании недействительным акта контролирующего органа (в том числе предписания) суды не вправе ограничиваться формальным установлением нарушений, а обязаны исследовать все его пункты в целях обеспечения пожарной безопасности, выяснить, соответствует ли оспариваемый акт (акты) контролирующего органа законам, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

5. Таким образом, пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не может рассматриваться как неопределенный и нарушающий в конкретном деле конституционные права заявителя, в том числе право на судебную защиту.

Установление же и исследование фактических обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела, равно как и проверка правомерности вынесенных по делу заявителя судебных актов, не входят в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы товарищества собственников недвижимости "Купеческий Двор", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин