Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 июля 2014 г. N Ф08-3609/14 по делу N А20-1945/2013

г. Краснодар

10 июля 2014 г.

Дело N А20-1945/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июля 2014 г.

Полный текст постановления изготовлен 10 июля 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Мазуровой Н.С. и Мещерина А.И., в отсутствие в судебном заседании заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Россия Юг Медиа" (ИНН 0721008542, ОГРН 1040700211342) и органа, осуществляющего публичные полномочия: Местной администрации городского округа Нальчик (ИНН 0711037382, ОГРН 1020700751169), извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Россия Юг Медиа" на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.02.2014 по делу N А20-1945/2013 (судьи Луговая Ю.Б., Марченко О.В., Сулейманов З.М.), установил следующее.

ООО "Россия Юг Медиа" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики к местной администрации городского округа Нальчик (далее - администрация) со следующими требованиями:

- признать незаконным решение администрации от 27.02.2013 N 1-17/675 об отказе в выставлении на торги рекламных мест и выдаче разрешений на установку двусторонних рекламных конструкций по адресам: ул. Кабардинская, 151 (напротив ОАО "Минеральные воды"); ул. 2-Таманской дивизии (СОШ N 27); ул. 2-Таманской дивизии (возле дома N 31/3); ул. Идарова, 150/1 (бывшая ул. Гагарина); ул. Головко, 22; ул. Кирова, 329;

- обязать администрацию назначить дату проведения аукциона и выставить на торги рекламные места для установки рекламных конструкций по указанным адресам.

Требования мотивированы тем, что отказ администрации в выставлении рекламных мест на торги и выдаче разрешений на установку двусторонних рекламных конструкций незаконен, поскольку действующее законодательство не содержит требований об обязательном демонтаже рекламных конструкций с истекшим сроком действия договора для проведения торгов на заключение новых договоров на пользование рекламным местом.

Решением Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 15.10.2013 (судья Шокумов Ю.Ж.) требования удовлетворены частично. Суд признал незаконным отказ администрации от 27.02.2013 N 1-17/675 и обязал администрацию устранить допущенные нарушения прав общества путем оказания муниципальной услуги по надлежащему рассмотрению заявления от 04.02.2013 N 16. С общества в доход федерального бюджета взыскано 1 тыс. рублей государственной пошлины.

Суд установил, что на основании паспортов согласования и размещения рекламы и договоров на право установки и эксплуатации рекламных конструкций обществом установлены рекламные конструкции по адресам: ул. Кабардинская, 151 (напротив ОАО "Минеральные воды"); ул. 2-Таманской дивизии (СОШ N 27); ул. 2-Таманской дивизии (возле дома N 31/3); ул. Идарова, 150/1 (бывшая ул. Гагарина); ул. Головко, 22; ул. Кирова, 329. Решение от 06.02.2013 по делу N А20-2291/2012, которым на общество возложена обязанность демонтировать указанные рекламные конструкции, заявителем не исполнено. Администрация отказала обществу в выдаче разрешения на установку двусторонних рекламных конструкций по тем же адресам, сославшись на необходимость для проведения торгов демонтажа ранее установленных конструкций (письмо от 27.02.2013 N 31-17/675). При проверке доводов общества о незаконности отказа суд исходил из положений статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), в соответствии с которой заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, которые проводятся по истечении срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. Суд установил, что на день рассмотрения спора органами местного самоуправления городского округа не утверждена схема размещения рекламных конструкций, как того требует часть 5.8 статьи 19 Закона о рекламе. Проанализировав содержание муниципальных правовых актов (Порядок организации и проведения аукциона на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, Правила выдачи разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа Нальчик, Административный регламент по оказанию Департаментом по управлению городским имуществом муниципальной услуги по продаже и предоставлению в аренду земельных участков на территории городского округа Нальчик), суд пришел к выводу о том, что они не регулируют порядок рассмотрения обращения граждан и юридических лиц о предоставлении земельных участков для размещения рекламных конструкций и не определяют последующих действий органа местного самоуправления при рассмотрении таких заявлений. Следовательно, к отношениям сторон применим не только Закон о рекламе, но и общий порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, установленный статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс). Из отказа администрации (письмо от 27.02.2013 N 1-17/675) следует, что заявление общества должным образом не рассмотрено, отказ не мотивирован. Ссылки администрации в обоснование отказа на нахождение на земельных участках рекламных конструкций общества суд не принял, поскольку указанное обстоятельство проведению публичных процедур не препятствует (части 5.1 и 5.6 статьи 19 Закона о рекламе). Не приняты (как не относящиеся к предмету спора) и ссылки администрации на неисполнение обществом решения суда о демонтаже конструкций. Довод администрации о несоответствии заявленных обществом мест размещения рекламных конструкций требованиям ГОСТа Р 52044-2003 суд отклонил как ранее не заявлявшийся. Поэтому отказ администрации от 27.02.2013 суд признал не соответствующим статье 34 Земельного кодекса, статье 19 Закона о рекламе и требования общества (в соответствующей части) удовлетворил (статьи 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс)). Поскольку нарушение прав общества выразилось в нерассмотрении его заявления от 04.02.2013, суд возложил на администрацию обязанности оказать обществу муниципальную услугу по надлежащему рассмотрению заявления от 04.02.2013 N 16. В удовлетворении требования о понуждении администрации назначить дату аукциона и выставить на торги рекламные места отказано в связи с тем, что земельные участки, на которых предполагается размещение рекламных конструкций, должным образом не индивидуализированы (не прошли государственный кадастровый учет). Кроме этого, суд не может своим решением подменить административную волю публичного собственника земельных участков. Государственная пошлина распределена судом между сторонами по правилам статьи 110 Кодекса (л. д. 122).

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.02.2014 решение от 15.10.2013 отменено, в удовлетворении требований отказано в полном объеме.

Отменяя решение, апелляционный суд указал на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. Статья 34 Земельного кодекса не предусматривает обязанность органа местного самоуправления заключить договор аренды земельного участка с лицом, обратившимся с таким заявлением. Администрация свободна в своем волеизъявлении по вопросу предоставления земельного участка в аренду (статья 421 Гражданского кодекса). Закон о рекламе (части 1, 5, 5.1, 9 статьи 19) не содержит обязательного требования относительно необходимости заключения договора аренды при установке и размещении рекламной конструкции на земельном участке. Достаточным основанием для установки (размещения) рекламной конструкции является соответствующее разрешение уполномоченного органа и договор на установку рекламной конструкции с собственником здания, сооружения либо земельного участка. Поскольку Законом о рекламе обязанность заключения договора аренды для размещения рекламной конструкции не предусмотрена, а наличие у администрации обязанности предоставить земельные участки в аренду по иным основаниям обществом не доказано, апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для признания незаконным отказа администрации от 27.02.2013. Кроме того, наличие на земельных участках обременений в виде рекламных конструкций является обстоятельством, препятствующим проведению торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, поскольку ставит владельца рекламных конструкций (в данном случае - общество) в преимущественное положение по отношению к иным потенциальным участникам торгов. Возлагая на администрацию обязанность оказать обществу муниципальную услугу по надлежащему рассмотрению заявления от 04.02.2013 N 16, суд первой инстанции также не учел, что заявление общества рассмотрено администрацией по существу. По результатам рассмотрения заявления принято мотивированное решение (письмо от 27.02.2013 N 1-17/675) об отказе в выставлении на торги рекламных мест и выдаче разрешений на установку двусторонних рекламных конструкций (л. д. 179).

Общество обжаловало апелляционное постановление от 17.02.2014 в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанный акт отменить, решение от 15.10.2013 оставить в силе, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм Закона о рекламе. По мнению заявителя, нахождение на земельных участках его рекламных конструкций не препятствует проведению публичных процедур (торгов). Такой вывод следует из частей 5.1 и 5.6 статьи 19 Закона о рекламе, которые не содержат запрета на проведение торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке при наличии установленной на нем рекламной конструкции. Выставление на торги земельного участка с расположенной на нем рекламной конструкцией, принадлежащей заявителю, не может служить основанием для отказа от проведения аукциона (конкурса), поскольку торги проводятся для заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. Факт отсутствия подобного договора на момент подачи заявления заинтересованными лицами свидетельствует об отсутствии препятствия для проведения торгов.

От администрации отзыв на жалобу не поступил.

Стороны, извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей в суд кассационной инстанции не направили.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении кассационной жалобы следует отказать.

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, на основании паспортов согласования и размещения рекламы и договоров на право установки и эксплуатации рекламных конструкций обществом установлены рекламные конструкции по адресам: ул. Кабардинская, 151 (напротив ОАО "Минеральные воды"); ул. 2-Таманской дивизии (СОШ N 27); ул. 2-Таманской дивизии (возле дома N 31/3); ул. Идарова, 150/1 (бывшая ул. Гагарина); ул. Головко, 22; ул. Кирова, 329 (л. д. 45 - 60).

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 06.02.2013 по делу N А20-2291/2012 на общество возложена обязанность в месячный срок демонтировать указанные рекламные конструкции (л. д. 77). Судебный акт мотивирован истечением сроков выданных разрешений (паспортов) на установку рекламных конструкций и отсутствие в связи с этим у общества оснований для размещения спорных конструкций.

4 февраля 2013 года общество обратилось в администрацию с заявлением о выдаче разрешений на установку двусторонних рекламных конструкций в городе Нальчике по адресам: ул. Кабардинская, 151 (напротив ОАО "Минеральные воды"); ул. 2-Таманской дивизии (СОШ N 27); ул. 2-Таманской дивизии (возле дома N 31/3); ул. Идарова, 150/1 (бывшая ул. Гагарина); ул. Головко, 22; ул. Кирова, 329. Кроме того, на основании части 5.6 статьи 19 Закона о рекламе общество просило определить (назначить) дату проведения аукциона или конкурса на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (л. д. 41).

В письме от 27.02.2013 N 1-17/675 изложен отказ администрации, мотивированный тем, что выдача разрешений на установку рекламных конструкций возможна только по результатам торгов, однако выставить на аукцион (конкурс) рекламные места по указанным заявителям адресам невозможно ввиду нахождения на участках принадлежащих обществу конструкций (л. д. 61).

Считая отказ незаконным и нарушающим его права в сфере предпринимательской деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением в порядке главы 24 Кодекса.

Для удовлетворения заявленных требований необходимо одновременное наличие следующих условий: несоответствие оспариваемых решения, действий (бездействия) закону (иным нормативным правовым актам) и нарушение ими прав (интересов) заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200, часть 2 статьи 201 Кодекса).

Спор возник в связи с отказом администрации в выставлении рекламных мест на торги (аукцион, конкурс) и выдаче обществу разрешений на установку двусторонних рекламных конструкций.

Порядок установки рекламных конструкций урегулирован в статье 19 Закона о рекламе. В ней, в частности, предусмотрено, что распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения, монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи (часть 1). Установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция (часть 5).

Согласно части 5.1 статьи 19 Закона о рекламе (в первоначальной редакции) заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований.

Аукцион или конкурс на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, которое находится в государственной или муниципальной собственности и на котором на основании договора между соответственно органом государственной власти, органом местного самоуправления и владельцем рекламной конструкции установлена рекламная конструкция, проводится по истечении срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (часть 5.6 статьи 19 Закона о рекламе).

Часть 15 статьи 19 Закона о рекламе (в редакции, действовавшей на дату рассмотрения заявления общества) предусматривала, что решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления исключительно по основаниям несоответствия проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента, несоответствия установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме территориального планирования или генеральному плану, нарушения требований нормативных актов по безопасности движения транспорта, нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа, нарушения требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия, а также нарушения требований, установленных частями 5.1 - 5.7 и 9.1 настоящей статьи.

В случае отказа органа местного самоуправления в выдаче разрешения заявитель в течение трех месяцев со дня получения решения об отказе в выдаче разрешения вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании такого решения незаконным (часть 16 статьи 19 Закона о рекламе).

Суд первой инстанции при разрешении спора исходил из того, что отказ администрации от 27.02.2013 N 1-17/675 не соответствует статье 34 Земельного кодекса и статье 19 Закона о рекламе. Однако суд не учел, что спорные рекламные конструкции расположены на территории улиц, то есть на землях общего пользования.

Согласно пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, относятся к землям общего пользования.

Исходя из пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 262 Гражданского кодекса указанные в них объекты, представляют собой территории общего пользования; в их состав входят находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки либо земли, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, обладая правом свободного доступа на них и использования имеющихся на этих участках и землях объектов в пределах, допускаемых законом, иными правовыми актами и собственником соответствующего земельного участка. Поэтому земельный участок, на котором установлена рекламная конструкция и который относится к землям (территориям) общего пользования, не может быть выделен из земель общего пользования и предоставлен в пользование конкретному лицу. Изложенная правовая позиция сформулирована в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.04.2011 N 15248/10.

Кроме того, в заявлении от 04.02.2013 общество просило орган местного самоуправления определить (назначить) дату проведения аукциона (конкурса) на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (часть 5.6 статьи 19 Закона о рекламе), а не торгов на право заключения договора аренды земельных участков.

Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции обусловлено требованиями Закона о рекламе, поэтому нормы Земельного кодекса к отношениям сторон по данному спору не применяются.

При разрешении спора апелляционный суд пришел к выводу о том, что нормы Закона о рекламе не предусматривают обязанность заключения договора аренды для размещения рекламной конструкции на земельном участке. Достаточным основанием для установки (размещения) рекламной конструкции является соответствующее разрешение уполномоченного органа и договор на установку рекламной конструкции с собственником здания, сооружения либо земельного участка. Наличие на земельных участках обременений в виде рекламных конструкций признано судом обстоятельством, препятствующим проведению торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, поскольку ставит владельца рекламных конструкций (общество) в преимущественное положение по отношению к иным потенциальным участникам торгов.

Данные выводы основаны на положениях статьи 19 Закона о рекламе и соответствуют правовым подходам к применению законодательства о рекламе, изложенным в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.11.2010 N 8263/10 и определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.06.2014 N ВАС-5798/14.

Рекламная конструкция всегда устанавливается на определенный период времени и по смыслу Закона о рекламе является вещью движимой. Согласно статье 19 Закона о рекламе эксплуатация рекламной конструкции после истечения срока разрешения на ее установку не допускается. По окончании срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции обязательства сторон по договору прекращаются. Части 5.1 и 5.6 статьи 19 Закона о рекламе допускают заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на публичной собственности исключительно на торгах, проводимых с участием не одного общества, но и всех иных заинтересованных лиц. Владелец ранее установленной рекламной конструкции не наделен Законом о рекламе какими-либо преимуществами, в том числе по сохранению своей рекламной конструкции на прежнем месте до окончания торгов, и участвует в торгах на общих основаниях. Институт торгов подразумевает, что договор по результатам их проведения будет заключен с победителем, которым может не стать хозяйствующий субъект, занимавший ранее земельный участок под размещение рекламной конструкции.

Поскольку отказ администрации от 27.02.2013 N 1-17/675 соответствует положениям Закона о рекламе, апелляционный суд пришел к правомерному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований общества.

В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Доводы кассационной жалобы о возможности проведения торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках, на которых размещены рекламные конструкции общества, отклоняются. Эти доводы основаны на неправильном толковании заявителем норм Закона о рекламе и не учитывают правовые позиции, содержащиеся в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.11.2010 N 8263/10 и от 12.04.2011 N 15248/10.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены апелляционного постановления по доводам жалобы общества. Нарушений норм процессуального права предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса не установлено.

Государственная пошлина уплачена заявителем в федеральный бюджет при подаче кассационной жалобы (платежное поручение от 30.05.2014 N 223).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.02.2014 по делу N А20-1945/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

Н.С. Мазурова А.И. Мещерин