Приложение. Бюджетный прогноз городского округа "город Якутск" на 2023 - 2028 годы

Приложение
к постановлению
Окружной администрации г. Якутска
от 28 декабря 2022 г. N 442п

Бюджетный прогноз
городского округа "город Якутск" на 2023 - 2028 годы

1. Общие положения

Бюджетный прогноз городского округа "город Якутск" на 2023 - 2028 годы (далее - долгосрочный бюджетный прогноз) разработан в соответствии со статьей 170.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 11 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", решением Якутской городской Думы от 4 марта 2020 года РЯГД-14-3 "О нормативном правовом акте Якутской городской Думы "Положение о бюджетном процессе в городском округе "город Якутск", Порядком разработки и утверждения бюджетного прогноза городского округа "город Якутск" на долгосрочный период, утвержденным постановлением Окружной администрации города Якутска от 29 июня 2016 года N 165п.

Перспективное финансовое планирование осуществляется в целях обеспечения координации экономического и социального развития и финансовой политики, комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, решений, отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия необходимых мер.

Целью разработки долгосрочного бюджетного прогноза является оценка основных бюджетных параметров на долгосрочную перспективу, определение ключевых направлений реализации налоговой, бюджетной и долговой политики в долгосрочном периоде, анализ основных рисков, влияющих на сбалансированность бюджета, и выработка механизма их минимизации.

2. Цели, задачи и подходы к формированию долгосрочной бюджетной политики

Основные направления в сфере управления муниципальными финансами будут сконцентрированы на обеспечении решения приоритетных задач социально-экономического развития, определенных Стратегией социально-экономического развития городского округа "город Якутск" на период до 2032 года, утвержденной решением Якутской городской Думы от 6 февраля 2019 года N РЯГД-5-2 (далее - Стратегия), при одновременном обеспечении устойчивости и сбалансированности бюджета городского округа "город Якутск".

При формировании и реализации бюджетной политики на долгосрочный период необходимо исходить из решения следующих основных задач и подходов к формированию долгосрочной бюджетной политики:

Во-первых, одним из инструментов, призванных обеспечить повышение результативности расходов и их ориентированность на достижение целей бюджетной политики, является программно-целевой метод планирования бюджета.

Направления и конкретные мероприятия, реализуемые в рамках муниципальных программ городского округа "город Якутск" (далее - муниципальные программы), должны иметь надежное, просчитанное финансовое обеспечение. Должны быть определены объемы финансовых ресурсов, необходимые для достижения конкретных целей и количественно определенных результатов, при обеспечении сбалансированности бюджета города в долгосрочном периоде. Это потребует применения системного механизма приведения объемов финансового обеспечения муниципальных программ на весь период их действия к реальным возможностям бюджета города с учетом финансового положения бюджета в целом. В настоящее время законодательством установлена необходимость приведения муниципальных программ в соответствие с решением о бюджете в течение трех месяцев со дня вступления его в силу.

Особое внимание должно быть уделено обоснованности механизмов реализации муниципальных программ, их ориентации на достижение долгосрочных целей Стратегии.

Необходимо разработать и внедрить систему регулярного анализа эффективности расходов по каждому направлению, в том числе динамики соответствующих показателей. Систематический анализ муниципальных программ и расходов на их реализацию должен быть дополнен системой ответственности исполнителей программы за достижение поставленных целей взамен действующего контроля формального исполнения планов и объемов расходов на то или иное направление.

Необходимо провести работу по четкой приоритизации расходных обязательств городского округа "город Якутск". Структура бюджетных расходов должна быть наиболее эффективной и обеспечивающей ускоренное социально-экономическое развитие, включая сферы образования, культуры и спорта и муниципальную инфраструктуру. Участники бюджетного процесса при составлении и исполнении бюджета должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Во-вторых, должны быть обеспечены бюджетная устойчивость и общая макроэкономическая стабильность.

Эта общая задача включает несколько составляющих. В том числе необходимо обеспечить увеличение доходов местного бюджета городского округа "город Якутск" путем развития доходного потенциала и повышения уровня собираемости доходов, повышение качества планирования и администрирования доходов местного бюджета, повышение эффективности управления муниципальным имуществом, в том числе земельными ресурсами городского округа "город Якутск", внедрение системы управления налоговыми расходами и ее интеграция в бюджетный процесс города, поддерживать безопасный уровень муниципального долга, предотвращая тем самым условия для возникновения финансовых кризисов.

В-третьих, необходимо повысить эффективность расходования бюджетных средств, направляемых на финансовое обеспечение предоставления населению муниципальных услуг. Прежде всего это относится к таким значимым для общества сферам как образование, культура, физическая культура и спорт.

Необходимо проводить мониторинг бюджетной сети (количество муниципальных учреждений, количество персонала, используемые фонды и качество предоставляемых муниципальных услуг в разрезе учреждений) и оценку потребности в муниципальных учреждениях с учетом необходимого уровня обеспеченности муниципальными услугами, в том числе исходя из сложившейся структуры расселения.

Необходимо выводить непрофильные услуги (работы), исключать невостребованные услуги (работы). Провести максимальную централизацию закупок и услуг вспомогательного характера, в том числе: эксплуатация и техобслуживание зданий и сооружений, обеспечение компьютерной техникой, аппаратурой, оборудованием, программными продуктами, сопровождение программных продуктов, бухгалтерских и планово-экономических услуг, закуп продуктов питания и организация питания, закуп сувенирной продукции, канцелярии, приобретение услуг ресурсоснабжающих организаций и другие виды товаров, работ и услуг.

Повышению эффективности финансового обеспечения предоставления муниципальных услуг должно способствовать снижение затрат на предоставление единицы услуги за счет прогрессивных технологических решений, оптимизации расходов на административно-управленческий и вспомогательный персонал. Расходы бюджета на оказание муниципальных услуг должны планироваться исходя из необходимых гарантированных объемов услуг (работ) с соблюдением установленных стандартов и показателей их качества, а не методом индексации расходов отчетных периодов с учетом различных индексов-дефляторов или показателей бюджетной сети.

В-четвертых, бюджетный процесс должен реализовываться при прозрачности и открытости бюджета для общества.

Бюджетная политика осуществляется в интересах общества. Успех ее реализации зависит не только от действий тех или иных органов власти, но и от того, в какой мере общество понимает эту политику, разделяет цели, механизмы и принципы ее реализации.

Этот подход реализуется за счет формирования городского бюджета в "программном" формате, что подразумевает "привязку" финансовых ресурсов к конкретным целевым параметрам и результатам, прогнозируемым показателям социально-экономического развития, публичное обсуждение проектов, хода и итога реализации этих программ. Данный механизм формирования бюджета будет совершенствоваться с целью включения как можно большего объема расходов бюджета в муниципальные программы.

На постоянной основе должны применяться механизмы обеспечения публичности и доступности планов и отчетов по реализации бюджетной политики за счет разработки "Бюджета для граждан".

В-пятых, в долгосрочном периоде должны осуществляться мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, развитию системы управления муниципальным долгом, имуществом, финансовыми активами, интеграции процедур в рамках комплексной контрактной системы в бюджетный процесс, повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В-шестых, важно усилить муниципальный внутренний финансовый контроль за деятельностью главных администраторов и главных распорядителей бюджетных средств по обеспечению целевого и результативного использования бюджетных средств.

Необходимо продолжить работу по проведению обязательного аудита главными администраторами бюджетных средств и администраторами бюджетных средств на основе функциональной независимости в целях оценки надежности внутренних процессов, подтверждения достоверности бюджетной отчетности и повышения качества финансового менеджмента.

Реализация этих мер будет являться необходимым условием повышения эффективности системы управления общественными муниципальными финансами и, как следствие, минимизации рисков несбалансированности городского бюджета в долгосрочном периоде.

Исходя из этого, для достижения целей и решения задач долгосрочного бюджетного прогноза необходимо соблюдение следующих основных принципов долгосрочной бюджетной политики:

- надежность (достоверность) и консервативность оценок и прогнозов, положенных в основу долгосрочной бюджетной политики;

- долгосрочная устойчивость и сбалансированность бюджета города;

- долговая политика городского округа "город Якутск" будет нацелена на дальнейшую оптимизацию муниципального долга в целях сокращения муниципального долга и расходов на его обслуживание с безусловным исполнением принятых долговых обязательств в полном объеме и в срок;

- формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, в том числе с учетом возможности их оптимизации и повышения эффективности исполнения;

- принятие новых расходных обязательств на основе сравнительной оценки их эффективности и разных способов достижения поставленных целей;

- обеспечение достаточной гибкости объемов и структуры бюджетных расходов, в том числе наличие нераспределенных ресурсов на будущие периоды и критериев для их использования в соответствии с уточнением приоритетных задач либо сокращения (в пределах условно утвержденных расходов) при неблагоприятной динамике бюджетных доходов;

- формирование постоянно действующих механизмов повышения эффективности бюджетных расходов, стимулов для выявления и использования резервов для достижения планируемых (установленных) результатов.

Общая эффективность реализации долгосрочного бюджетного прогноза будет определяться ее практическим применением в рамках бюджетного процесса.

3. Оценка макроэкономической ситуации в городском округе "город Якутск" в долгосрочном периоде

Основными источниками сведений, планов и проектов для реализации долгосрочного бюджетного планирования являются стратегия социально-экономического развития, планы и программы достижения конкретных стратегических целей. При этом базой для прогнозирования бюджетных показателей является прогноз социально-экономического развития городского округа "город Якутск" на период до 2028 года. Поэтому полноценному внедрению долгосрочного бюджетного планирования должна предшествовать оценка макроэкономической ситуации в долгосрочном периоде.

Показатели финансового обеспечения муниципальных программ, которые являются основой составления бюджета городского округа "город Якутск", основаны на стратегических целях социально-экономического развития городского округа "город Якутск".

Показатели Бюджетного прогноза на период 2023 - 2028 годов сформированы по стратегии социально-экономического развития, который предусматривает повышение конкурентоспособности экономики города Якутска, улучшение делового и инвестиционного климата, согласно которой к 2028 году прогнозируются:

- рост численности населения города, к концу 2028 достигнет до 366 тыс. человек;

- среднемесячная номинальная начисленная заработная плата на одного работника (по крупным и средним предприятиям) составит 111,2 тыс. руб.;

- ежегодно ввод жилых домов составит не менее 250 тыс. кв.м.;

- будут обеспечены газоснабжением и электроснабжением земельные участки, выделенные многодетным семьям в с. Кильдямцы, по Намцырскому и Вилюйскому тракту, мкр. Птицефабрика.

- увеличение доли автомобильных дорог, соответствующих нормативным требованиям на 2028 году составит 100%;

- к 2028 году будут созданы не менее 17 000 новых учебных мест путем строительства, выкупа и реконструкции имеющихся зданий в рамках ликвидации второй смены в общеобразовательных организациях, а также параллельно будут вестись работы по выявлению дополнительных земельных участков под строительство объектов образования.

В перспективе до 2028 года необходимо обеспечить наиболее полное удовлетворение потребностей горожан не только по средним общероссийским стандартам, но и по повышенным региональным нормативам, учитывающим отрицательное влияние дискомфортных природно-климатических и других условий жизнедеятельности. При этом общим принципом должно быть обеспечение более высокого качества жизни населения, достаточного для развития человеческого потенциала.

4. Анализ основных характеристик бюджета городского округа "город Якутск" за 2019 - 2022 годы

(млн. руб.)

Наименование	Исполнение за 2019 год	Исполнение за 2020 год	Исполнение за 2021 год	Темп роста/снижения (%) (2021/2019)	Темп роста/снижения (%) (2021/2020)	План 2022 года (уточн.)
Доходы:	18 124	18 455	22 144	122,2	120,0	27 461
Собственные доходы, всего:	8 016	8 197	9 127	113,9	111,3	9 738
налоговые	7 531	7 713	8 676	115,2	112,5	9 288
неналоговые	485	484	451	93,0	93,2	450
Безвозмездные поступления	10 108	10 258	13 017	128,8	126,9	17 723
Расходы:	18 267	18 925	21 894	119,9	115,7	28 270
по средствам местного бюджета	8 445	8 396	9 150	108,3	109,0	10 477
по субвенциям, субсидиям и иным МБТ	9 822	10 529	12 744	129,7	121,0	17 793
Общегосударственные вопросы	1 414	1 550	1 866	132,0	120,4	1 910
Национальная оборона	0	0	0			34
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	66	105	97	147,0	92,4	121
Национальная экономика	1 996	1 982	3 661	183,4	184,7	4 890
Жилищно-коммунальное хозяйство	1 458	1 715	1 423	97,6	83,0	1 735
Образование	11 026	11 712	12 981	117,7	110,8	16 931
Культура, кинематография	992	715	740	74,6	103,5	888
Здравоохранение	0	63	26		41,3	144,0
Социальная политика	1 106	856	867	78,4	101,3	1 339
Физическая культура и спорт	47	31	55	117,0	177,4	247
Средства массовой информации	27	28	24	88,9	85,7	24
Обслуживание муниципального долга	135	168	154	114,1	91,7	151
Дефицит бюджета (-), профицит бюджета (+)	-143	-470	250			-809
Источники финансирования дефицита	143	470	-250			809
Справочно:
Фонд оплаты труда	9 936	10 716	11 834	119,1	110,4	12 171

Доходы бюджета города в 2021 году по сравнению с 2019 увеличились на 4 020 млн. рублей, прирост составил 22,2%.

Динамика собственных доходов бюджета города показывает ежегодный их прирост, налоговые и неналоговые доходы местного бюджета в 2021 году по отношению к фактическим 2019 года возросли в 13,9% или на 1 111 млн. рублей. Основными доходными источниками бюджета городского округа "город Якутск" являются налог на доходы физических лиц - около 60% и налоги со специальными налоговыми режимами - около 24%.

Расходы бюджета города в 2021 году по сравнению с 2019 увеличились на 3 627 млн. рублей, прирост составил 19,9%, в сравнении с 2020 годом увеличение составило 2 969 млн. рублей или с приростом 15,7%.

Структура расходов бюджета, как и в предыдущие годы сохраняет социальную направленность, наибольший удельный вес занимают следующие направления:

- расходы на социально-культурную сферу за 2019 - 2021 годы составили 69,6% от общих расходов, из них на образование - 60.4%, культура - 4.2%, спорт - 0,2%, социальная политика - 4.8%;

- расходы на жилищно-коммунальное хозяйство составили 7,8%;

- расходы по разделу "национальная экономика" составили 12,9%;

Расходы на выплату заработной платы с начислениями работникам бюджетной сферы и органов местного самоуправления в среднем за 2019 - 2021 составили 55% от общего объема расходов бюджета.

Дефицит бюджета города в рассматриваемом периоде находился на уровне ниже предельных значений, допустимых по Бюджетному кодексу РФ (не более 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений), основными источниками финансирования дефицита являлись муниципальные заимствования.

Общий объем муниципального долга на 1 января 2022 года составил 3 619,4 млн. рублей или 39,7% к собственным доходам местного бюджета.

5. Основные подходы при разработке бюджетного прогноза городского округа "город Якутск" на 2023 - 2028 годы

Прогноз основных параметров бюджета городского округа "город Якутск" на 2023 - 2028 годы разработан на основе прогноза социально-экономического развития городского округа "город Якутск" на 2023 - 2028 годы, в соответствии с ориентирами и приоритетами, определенными сценарными условиями прогноза социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) до 2035 года, с учетом тенденций и текущей ситуации социально-экономического развития Российской Федерации, Республики Саха (Якутия) и городского округа "город Якутск" (приложение N 1).

С учетом влияния этих факторов сценарии развития города в долгосрочной перспективе рассматриваются в двух вариантах - базовом и целевом:

	2026 год		2027 год		2028 год
	Базовый	Целевой	Базовый	Целевой	Базовый	Целевой
Индекс потребительских цен по Республике Саха (Якутия)	103,0	103,0	103,0	103,0	103,0	102,8

Базовый (1 вариант) - не предполагает значимого изменения текущей конфигурации геополитических условий до конца прогнозного горизонта. Ожидается, что введенные внешние ограничения на российский экспорт, импорт, инвестиционное и технологическое сотрудничество на среднесрочном горизонте в основном сохранятся.

Целевой (вариант 2) - предполагает небольшой рост мировой экономики. Экспорт основных товарных позиций предприятий республики сохранится на текущем уровне и замещается дружественными странами АТР.

Основной импульс в этом сценарии экономика получит за счет более быстрого восстановления внутреннего спроса. Новые партнерства и более прочные экономические связи приведут к тому, что, в отличие от базового, в этом сценарии вследствие быстрого насыщения рынков как новыми, так и привычными товарами через механизм параллельного импорта, предложения компенсируются гораздо быстрее, чем в базовом.

6. Прогноз предельных размеров на финансовое обеспечение муниципальных программ городского округа "город Якутск"

При формировании расходов 18 муниципальных программ и 5 ведомственных целевых программ городского округа "город Якутск" (приложение N 2) был определен подход, при котором:

1) на очередной финансовый год и на плановый период согласно бюджетным ассигнованиям, определенным решением Якутской городской Думы о бюджете городского округа "город Якутск" на соответствующий бюджетный период;

2) с 2023 - 2028 годы объем расходов по каждой муниципальной программе и ведомственной целевой программе корректировался на индекс потребительских цен, соответствующий каждому году и определенным сценариям, изложенным в разделе "Основные подходы при разработке бюджетного прогноза городского округа "город Якутск" на 2023 - 2028 годы".

7. Анализ основных рисков, влияющих на сбалансированность бюджета города, объем муниципального долга

Современными механизмами обеспечения сбалансированности бюджетной системами являются:

- точное прогнозирование основных бюджетных параметров на средне- и долгосрочную перспективу;

- создание и поддержание необходимых финансовых резервов;

- консолидация неиспользуемых финансовых ресурсов для управления ликвидностью в процессе исполнения бюджета;

- усиление мер ответственности за превышение утвержденных Бюджетным кодексом Российской Федерации уровня дефицита и муниципального долга;

- стимулирование, методическое сопровождение разработки и реализации программ по повышению эффективности бюджетных расходов муниципальных образований.

Основными рисками для сбалансированности бюджетной системы являются рост дефицита и увеличение муниципального долга городского округа "город Якутск". Для минимизации этих рисков формирование проекта местного бюджета должно основываться на реалистичных оценках и прогнозах социально-экономического развития городского округа "город Якутск" в средне- и долгосрочном периодах.

Необходимо наличие и соблюдение при выработке средне- и долгосрочной бюджетной политики критериев (показателей) реалистичности и устойчивости бюджетов, а также приемлемости налоговой и долговой нагрузки. Внедрение в практику систематического анализа для управления рисками в бюджетно-налоговой сфере, в том числе оценка средне- и долгосрочных последствий принятия новых расходных обязательств или тенденций, приводящих к дополнительным расходам с учетом стабильности и предсказуемости бюджетных доходов, позволит создать дополнительные условия для обеспечения долгосрочной сбалансированности бюджета городского округа "город Якутск".

Процесс управления общественными финансами включает в себя регулярный контроль, стимулирование и ответственность органов публичной власти за достигнутые результаты. Требуется усиление ответственности за соблюдением требований бюджетного законодательства, платежеспособности и качества управления муниципальными финансами путем ведения рейтинга муниципальных образований и применения его результатов при предоставлении межбюджетных трансфертов.

В решении задач важную роль играет долгосрочная устойчивость бюджета города, которая в условиях неопределенности внутренней и внешней среды может быть достигнута с помощью управления бюджетными рисками.

Ежегодно должна проводиться работа по выявлению ожидаемых рисков и угроз, пересмотру документов стратегического и среднесрочного планирования с учетом результатов данного анализа.

В настоящее время состояние мировой экономики характеризуется нестабильностью, связанной с замедлением роста основных экономических систем, следовательно, замедлением потребительского спроса, снижением инвестиционной активности крупного капитала.

Сокращение факторов влияния, возникающих вследствие ухудшения экономической конъюнктуры, необходимо достигать путем:

- повышения надежности экономических прогнозов с учетом консервативности сценарных предпосылок, заложенных в основу бюджетного планирования;

- полноты учета и прогнозирования муниципальных ресурсов, в том числе финансовых, которые могут быть использованы для достижения целей политики городского округа;

- принятия новых расходных обязательств при условии соответствия приоритетам политики городского округа "город Якутск" и планирования максимально ожидаемого результата за наименьшие привлеченные ресурсы, в условиях точно рассчитанного определения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения и с учетом сроков, ответственных и механизмов их реализации;

- безусловного соблюдения установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах оптимизации ранее принятых обязательств;

- проведения систематического анализа и оценки бюджетных рисков для бюджетной системы;

- создания и поддержания необходимых финансовых резервов, наличия и реализации четкой стратегии и правил управления ими, критериев и механизмов использования.

Основными направлениями по сокращению воздействия рисков являются:

- софинансирование строительства и реконструкции инфраструктурных объектов в целях реализации инвестиционных проектов;

- реализация мероприятий по развитию и поддержке малого и среднего предпринимательства;

- реализация дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынках труда, переобучение и поддержка в получении дополнительных компетенций лиц, находящихся под угрозой увольнения;

- стимулирование самозанятости, в том числе привлечением для аутсорсинга муниципальных услуг (работ) и функций;

- стимулирование внутреннего спроса, в том числе путем размещения муниципального заказа на инновационные продукты местных производств;

- применение государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства, концессии;

- поддержка развития агропромышленного комплекса;

- снижение административных барьеров в условиях создания условий по формированию механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества.

Из года в год наблюдается увеличение расходов на социальную сферу. Основной проблемой данного бюджетного риска является разрастание бюджетной сети и бюджетных обязательств по ее содержанию и обслуживанию. Таким образом, основными направлениями по сокращению воздействия риска является:

- структурные преобразования бюджетной сети путем слияния неэффективных учреждений (предприятий), объединения учреждений для непрерывности циклов услуг (работ) и создания интегрированных учреждений;

- совершенствование систем оплаты труда, в том числе внедрение "эффективных контрактов";

- развитие форм и условий предпринимательской и иной приносящей доход деятельности муниципальных учреждений;

- отказ от оказания невостребованных населением муниципальных услуг (работ);

- привлечение частного сектора для оказания муниципальных услуг;

- создание конкурентной среды между муниципальными учреждениями.

Таким образом, осуществление мер по перечисленным направлениям позволит оптимизировать расходы на социальную сферу.

Базовыми принципами преодоления рисков и угроз бюджетной системе являются: проведение более жесткой бюджетной политики, предусматривающей, в частности, снижение бюджетного дефицита, создание финансового резерва для обеспечения выполнения расходных обязательств в условиях резкого падения бюджетных доходов, сокращения наименее приоритетных расходов, в том числе по принятым обязательствам, минимизация удельных текущих расходов на предоставление муниципальных услуг в социальной сфере. Основной мерой поддержки реального сектора экономики является стимулирование внутреннего спроса и именно по этому направлению должны быть сосредоточены существенные ресурсы в случае наступления кризисных явлений.

В данной ситуации необходимо сместить акцент с механического сокращения объема расходов, в первую очередь, на использование наиболее эффективных методов администрирования, обеспечивающих достижение наибольшего результата на затраченные ресурсы, в определенных сферах общественного сектора экономики.