Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 июля 2011 г. N Ф08-3614/11 по делу N А20-2905/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 6 июля 2011 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 июля 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Воловик Л.Н., судей Мацко Ю.В. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - Совета местного самоуправления городского округа Нальчик Кабардино-Балкарской Республики - Хаупшева Д.М. (доверенность от 01.07.2011 N 131), от заинтересованного лица - Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики - Кардановой М.Х. (доверенность от 28.06.2011 N 01-10/360), рассмотрев кассационную жалобу Совета местного самоуправления городского округа Нальчик Кабардино-Балкарской Республики на решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 09.12.2010 (судья Браева Э.Х.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2011 (судьи Афанасьева Л.В., Белов Д.А., Мельников И.М.) по делу N А20-2905/2010, установил следующее.

Совет местного самоуправления городского округа Нальчик (далее - совет) обратился в арбитражный суд с заявлением к Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики (далее - счетная палата) с требованием о признании незаконными действий счетной палаты по проверке и направлению в адрес совета предписания от 18.05.2010 N 01-12/315 (требования уточнены в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением от 09.12.2010, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 17.03.2011, суд признал недействительным предписание Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики в части: отсутствия свидетельства о государственной регистрации устава городского округа Нальчик; нарушения порядка утверждения устава муниципального учреждения "Объединение жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства - Служба заказчика"; противоречия пункта 2.9 Положения о передаче в аренду земельных участков, находящихся в собственности городского округа Нальчик статье 3 Федерального закона N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". В удовлетворении остальной части требований суд отказал. В части отказа в удовлетворении требований судебные акты мотивированы тем, что счетная палата является органом финансового контроля и вправе производить проверку местного бюджета - получателя финансовых средств из республиканского бюджета, а также направлять предписание о выявленных нарушениях. Совет, в нарушение статьи 41 Устава городского округа Нальчик, не утвердил положения о структурных подразделениях администрации и, не имея полномочий, назначил генерального директора ОАО "Нальчиктеплоэнерго" (далее - общество).

В кассационной жалобе совет просит отменить решение суда первой и постановление апелляционной инстанций, принять по делу новый судебный акт о признании недействительным предписания счетной палаты от 18.05.2010 N 01-12-315. Податель жалобы полагает, что нарушения, указанные в представлении и в предписании являются необоснованными и противоречат законодательству Российской Федерации. Положения о структурных подразделениях утверждены постановлениями главы местной администрации и являются правовыми актами местной администрации. Администрация города Нальчик является отдельным органом местного самоуправления. Спорные структурные подразделения зарегистрированы до вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ). Положения Закона N 131-ФЗ распространяются на регистрацию юридических лиц после вступления его в силу. Совет является единственным акционером общества. Согласно положениями Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (далее - Закон N 208-ФЗ), в обществе, все голосующие акции которого принадлежат одному акционеру, решения по вопросам, относящимся к компетенции общего собрания акционеров, принимаются этим акционером единолично.

В отзыве на кассационную жалобу счетная палата просит оставить без изменения обжалуемые судебные акты, полагая, что они приняты в соответствии с действующим законодательствам и обстоятельствами дела. По мнению счетной палаты, согласно пункту 4 статьи 41 Устава города Нальчик положения об управлении культуры, департаменте образования, комитете по физической культуре и спорту, управлении здравоохранении местной администрации, управлении архитектуры и градостроительства должны были быть учреждены именно Нальчикским городским Советом местного самоуправления, поскольку указанные структуры являются структурными подразделениями местной администрации. Нальчикский городской Совет местного самоуправления не вправе решать вопросы назначения директора акционерного общества, поскольку данный вопрос относится к компетенции Департамента по управлению городским имуществом города Нальчика.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене в части отказа в удовлетворении требований, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, счетная палата вынесла распоряжение от 09.09.2008 N 25-рп о проведении проверки целевого, эффективного и рационального расходования средств местного бюджета городского округа Нальчик, выделенных на национальную экономику и жилищно-коммунальное хозяйство 2006 - 2007 годах и за 9 месяцев 2008 года в администрации городского округа Нальчик и организациях-получателях указанных средств. По итогам проверки счетная палата составила акт и направила в адрес совета представление от 12.04.2010 N пр-12/19 о выявленных нарушениях, предложив рассмотреть его и устранить выявленные нарушения законодательства.

В связи с неисполнением в установленный срок представления, счетная палата направила в адрес совета предписание от 18.05.2010 N 01-12/315 о рассмотрении ранее направленного представления, указав о необходимости сообщить счетной палате о выполнении предписания и принятых мерах в течение 14 дней со дня его получения. Совет, полагая, что действия счетной палаты по вынесению предписания от 18.05.2010 N 01-12/315 нарушают его права и законные интересы, в соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратился в арбитражный суд с заявлением.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 и частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Под ненормативным актом понимается юридически властное волеизъявление государственного или иного органа, влекущее возникновение, изменение, или прекращение прав и обязанностей конкретного лица (лиц), рассчитанное на однократное применение. Оспариваемое предписание является ненормативным правовым актом, который содержит обязательные к исполнению советом требования, и, следовательно, оно может быть обжаловано в арбитражном суде.

В силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Судебные инстанции признали действия счетной палаты по проведению проверки и принятию предписания совершенными в пределах полномочий счетной палаты, указав, что законодательство не содержит ограничений по направлениям и вопросам проверок целевого использования межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации. Суд отказал совету в признании недействительным предписания от 18.05.2010 N 01-12/315 в части выводов о нарушении статьи 41 Закона N 131-ФЗ в части утверждения положений об управлении культуры, департаменте образования, комитете по физической культуре и спорту, управлении здравоохранения местной администрации, службе заказчика, управлении архитектуры и градостроительства (далее - структурные подразделения) постановлениями главы местной администрации, а не советом; нарушении статьи 48 Закона N 208-ФЗ, статьи 13.2 устава ОАО "Нальчиктеплоэнерго" в части назначения генерального директора юридического лица решением совета от 04.08.2008 "О реорганизации ОАО "Нальчиктеплоэнерго"". Отказывая в удовлетворении требования, судебные инстанции не учли следующее.

Пунктом 2.1 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Согласно пункту 1 статьи 1 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики" от 29.05.2003 N 53-РЗ (далее - Закон N 53-РЗ) счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Парламентом Кабардино-Балкарской Республики и подотчетным ему. В соответствии со статьей 2 Закона N 53-РЗ задачами счетной палаты являются: организация и осуществление контроля за законностью, рациональностью и эффективностью использования республиканской собственности и средств республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики; контроль за поступлением средств в республиканский бюджет от распоряжения и управления государственной собственностью Кабардино-Балкарской Республики; контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей республиканского бюджета по объемам, структуре и целевому назначению; анализ выявленных отклонений от установленных показателей республиканского бюджета и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов республиканского бюджета; финансовая экспертиза проектов законов Кабардино-Балкарской Республики, а также иных нормативных правовых актов органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств республиканского бюджета, или влияющих на его формирование и исполнение; контроль за законностью и своевременностью движения средств республиканского бюджета в уполномоченных банках и в других кредитных организациях; регулярное представление Президенту Кабардино-Балкарской Республики и Парламенту Кабардино-Балкарской Республики информации о ходе исполнения республиканского бюджета и результатах проведения контрольных мероприятий; проведение внешней проверки отчета об исполнении республиканского бюджета.

В соответствии со статьей 9 "Основные функции Контрольно-счетной палаты" Закона N 53-РЗ, в процессе реализации задач, указанных в статье 2 этого закона, счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность, обеспечивает единую систему контроля за исполнением республиканского бюджета финансовых ресурсов, образование и целевое использование которых регламентировано законодательством Российской Федерации, что предусматривает: организацию и проведение оперативного контроля за надлежащим исполнением республиканского бюджета в текущем финансовом году; проведение комплексных и тематических проверок и ревизий по отдельным разделам, подразделам и статьям республиканского бюджета, утверждаемого Парламентом Кабардино-Балкарской Республики, а также за целевым и эффективным использованием финансовых ресурсов, образование и целевое использование которых регламентировано законодательством Российской Федерации; экспертизу проектов республиканского бюджета, законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, государственных (целевых) программ, договоров и соглашений с федеральными органами государственной власти, субъектами Российской Федерации, зарубежными партнерами и иных документов, затрагивающих вопросы республиканского бюджета и других финансовых ресурсов Кабардино-Балкарской Республики; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Парламент Кабардино-Балкарской Республики предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом; подготовку и представление заключений в Парламент Кабардино-Балкарской Республики, Президенту Кабардино-Балкарской Республики по исполнению республиканского бюджета; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики.

Одним из видов деятельности счетной палаты при осуществлении своих функций является проверка - определение законности и эффективности использования средств республиканского бюджета в соответствии со статьями 2, 9 - 14, 16 Закона N 53-РЗ (статья 27 Закона N 53-РЗ).

Как следует из материалов дела, счетная палата провела проверку исполнения бюджета муниципального образования городского округа Нальчик в 2006, 2007 годах и за 9 месяцев 2008 года. Согласно акту проверки ее целью являлось определение законности, эффективности и полноты формирования и исполнения бюджета муниципального образования городского округа Нальчик, а предметом - средства местного бюджета муниципального образования.

Из предписания от 18.05.2010 N 01-12/315 следует, что совет нарушил положения статьи 41 Закона N 131-ФЗ в части утверждения структурных подразделений, а также статьи 48 Закона N 208-ФЗ и 13.2 устава ОАО "Нальчиктеплоэнерго" в части порядка назначения генерального директора общества. В предписании счетной палаты отсутствуют ссылки на нарушение советом порядка использования средств местного бюджета.

Из оспариваемого советом ненормативного правового акта счетной палаты невозможно установить наличие допущенных советом нарушений, подлежащих контролю со стороны Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики в соответствии с Законом N 53-РЗ. Действия счетной палаты по проведению проверки в оспариваемой советом части не отвечают задачам счетной палаты, предусмотренным Законом N 53-РЗ и, противоречат как законодательству Российской Федерации, так и законодательству Кабардино-Балкарской Республики. Контрольные полномочия счетной палаты не распространяются на круг вопросов, связанных с утверждением положений о структурных подразделениях и назначением генерального директора ОАО "Нальчиктеплоэнерго". Доказательства того, что целью проведения проверки, в указанной части, являлось выяснение обстоятельств, установление которых входит в контрольные полномочия счетной палаты, в материалах дела отсутствуют.

В соответствии со статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить судебный акт лишь в случае, когда такой судебный акт содержит выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом, и имеющимся в деле доказательствам, а также, если он принят с нарушением либо неправильным применением норм материального и процессуального права.

При таких обстоятельствах судебные акты подлежат отмене в части отказа в удовлетворении требований, как принятые с нарушением норм материального права. В отмененной части заявление совета подлежит удовлетворению судом кассационной инстанции, поскольку все обстоятельства по делу установлены судебными инстанциями и дополнительного их исследования не требуется. В остальной части судебные акты не обжалуются.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 09.12.2010 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2011 по делу N А20-2905/2010 отменить в части отказа в удовлетворении требований. В отмененной части признать недействительным предписание Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики от 18.05.2010. В остальной части судебные акты оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.Н. Воловик

Судьи

Ю.В. Мацко Л.А. Черных