Решение Свердловского областного суда от 25 августа 2022 г. N 3а-691/2022 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Постановления РЭК Свердловской области от 15.03.2022 N 26-ПК "О внесении изменения в Постановление Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 30.08.2017 N 77-ПК "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Свердловской области (за исключением муниципального образования "город Екатеринбург")"

город Екатеринбург 25 августа 2022 года

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Куракиной Н.Ю.,

с участием прокурора Забродиной Елены Андреевны,

рассмотрев в открытом судебном заседании объединённое административное дело по административным исковым заявлениям общества с ограниченной ответственностью "ТБО "Экосервис" и Журавлёвой Надежды Вячеславовны о признании нормативного правового акта недействующим, установил:

30 августа 2017 года Региональной энергетической комиссией Свердловской области принято постановление N 77-ПК "Об утверждении нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов на территории Свердловской области (за исключением муниципального образования "город Екатеринбург")" (далее - постановление N 77-ПК).

Раздел "домовладения" устанавливал (в табличной форме) применяющийся с 01 января 2019 года норматив накопления твёрдых коммунальных отходов в расчёте на одного проживающего по категории объекта "многоквартирные дома" - 0,169 м ³/в месяц, 33,586 кг./в месяц.

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции своим определением от 08 февраля 2021 года по делу N 66а-3/2021 признала недействующим с даты вынесения апелляционного определения вышеназванный норматив накопления твёрдых коммунальных отходов по категории объекта "многоквартирные дома".

19 февраля 2021 года, во исполнение апелляционного определения, Региональной энергетической комиссией Свердловской области принято, опубликовано в установленном порядке, и вступило в законную силу с 08 февраля 2021 года, постановление N 12-ПК "О внесении изменений в Постановление Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 30 августа 2017 года N 77-ПК "Об утверждении нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов на территории Свердловской области (за исключением муниципального образования "город Екатеринбург")". Признав утратившим силу нормативное положение, которое признано недействующим в судебном порядке (пункт 1), орган тарифного регулирования в пункте 2 этого же постановления без проведения каких-либо расчётов утвердил норматив накопления твёрдых коммунальных отходов для многоквартирных домов в том же самом размере, что и был ранее - 0,169 м ³/в месяц (33,586 кг./в месяц).

Издавая постановление N 12-ПК, орган тарифного регулирования нарушил положения части 3 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с которой решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта. В связи с этим, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции своим апелляционным определением от 11 мая 2022 года N 66а-411/2022 признала недействующим с 19 февраля 2021 года пункт 2 вышеназванного нормативного правового акта.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "решением от 13 декабря 2021 года N 3а-793/2021"

15 марта 2022 года РЭК Свердловской области, используя имеющиеся результаты замеров отходов 2016 года, провела расчёт норматива. Издано постановление N 26-ПК "О внесении изменения в Постановление Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 30 августа 2017 года N 77-ПК "Об утверждении нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов на территории Свердловской области (за исключением муниципального образования "город Екатеринбург")". Этим нормативным правовым актом раздел "домовладения" в постановлении N 77-ПК дополнен пунктом 2-1, вступившим в законную силу 01 апреля 2022 года, который установил норматив накопления твёрдых коммунальных отходов в расчёте на одного проживающего по категории объектов "многоквартирные дома" - 0,168 м ³/в месяц, 33,628 кг./в месяц.

ООО "ТБО "Экосервис" (один из региональных операторов по обращению с твёрдыми коммунальными отходами на территории Свердловской области) обратилось 01 апреля 2022 года в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Полагая нарушенными свои права и законные интересы, административный истец просит признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда названное постановление РЭК Свердловской области от 15 марта 2022 года N 26-ПК; возложить на орган тарифного регулирования обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим.

12 мая 2022 года, также утверждая о нарушении своих прав и законных интересов, в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением, содержащим аналогичное требование о признании недействующим этого же постановления РЭК Свердловской области от 15 марта 2022 года N 26-ПК, обратилась Журавлёва Надежда Вячеславовна.

Определением от 29 июня 2022 года административные дела объединены для их совместного рассмотрения и разрешения в одно производство.

В судебном заседании представители двух административных истцов требования поддержали; настаивали на признании недействующим постановления РЭК Свердловской области от 15 марта 2022 года N 26-ПК.

РЭК Свердловской области (административный ответчик), возражая против обоснованности суждений административных истцов, заявленные требования не признала; не усматривая не соответствий оспариваемого норматива накопления твёрдых коммунальных отходов иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, просила отказать в удовлетворении административных исковых заявлений по доводам, которые изложены в представленных письменных возражениях.

Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области (заинтересованное лицо) направило в суд письменные возражения относительно рассматриваемых требований; просило провести судебное заседание без участия своего представителя.

В силу положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка в судебное заседание заинтересованного лица не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела. При таких обстоятельствах, учитывая надлежащее и заблаговременное извещение, а также отсутствие возражений от лиц, принимающих участие в судебном заседании, суд определил рассмотреть административное дело при имеющейся явке.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Забродиной Е.А., полагавшей, что требования административных исковых заявлений подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд связан только с предметом заявленного административного иска. При этом, суд не связан с основаниями и доводами, которые содержатся в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. В связи с этим, и в отличие от иных видов, категорий рассматриваемых дел, суд первой инстанции не должен в обязательном порядке оценивать все доводы и суждения административного истца. Вне зависимости от волеизъявления административного истца, но исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Относительно положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации "ТБО "Экосервис" и Журавлёва Надежда Вячеславовна вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании рассматриваемого нормативного правового акта недействующим; их требования должны быть разрешены по существу.

Плата за коммунальные услуги включает в себя плату за обращение с твёрдыми коммунальными отходами (часть 4 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации). Статья 157 (часть 1) Жилищного кодекса Российской Федерации предусматривает, что при расчёте размера платы за коммунальные услуги используются нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов, утверждаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления определяет Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон).

Норматив накопления твёрдых коммунальных отходов - это среднее количество твёрдых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени (абзац 21 статьи 1 Федерального закона).

Из положений статьи 24.10 Федерального закона следует, что нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов (далее - нормативы) утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации). Нормативы могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, а также с учётом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации. Порядок определения нормативов устанавливается Правительством Российской Федерации.

На территории Свердловской области отношения в сфере обращения с отходами производства и потребления, в том числе, с твёрдыми коммунальными отходами, регулирует Закон Свердловской области от 19 декабря 1997 года N 77-ОЗ "Об отходах производства и потребления". Подпункт 2 пункта 3 статьи 4 названного закона предусматривает, что нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов устанавливает уполномоченный исполнительный орган государственной власти Свердловской области в сфере государственного регулирования цен (тарифов).

Постановлением Правительства Свердловской области от 27 сентября 2010 года N 1407-ПП в качестве уполномоченного исполнительного органа государственной власти Свердловской области, осуществляющего функции по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг на территории Свердловской области, определена РЭК Свердловской области.

Положением о Региональной энергетической комиссии Свердловской области, утверждённым Указом Губернатора Свердловской области от 13 ноября 2010 года N 1067-УГ, установлено, что РЭК Свердловской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области по установлению нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов на территории Свердловской области. Установление нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов является полномочием РЭК Свердловской области (пункт 12 Положения). Из содержания пунктов 29-32 Положения следует, что для определения основных направлений деятельности в области регулирования цен и принятия соответствующих решений образуется коллегиальный орган - Правление Комиссии, на заседании которого принимаются решения большинством голосов членов Правления, присутствующих на заседании. Решения, принятые на заседании Правления, оформляются постановлениями РЭК Свердловской области.

Как видно из материалов рассматриваемого административного дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят единогласно на заседании Правления Комиссии. Принятое Правлением Комиссии решение оформлено в нормативном правовом акте - в постановлении N 26-ПК. Постановление опубликовано и размещено на официальном интернет портале правовой информации Свердловской области (http://www.pravo.gov66.ru).

Таким образом, проверяя соблюдение требований перечисленных законодателем в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к выводу, что постановление N 26-ПК принималось уполномоченным органом, в надлежащей форме при соблюдении установленной процедуры для его принятия. Нормативный правовой акт опубликован в установленном порядке и вступил в силу; с 01 апреля 2022 года началось применение утверждённого норматива накопления твёрдых коммунальных отходов. Поводов и оснований для иных утверждений не установлено; административные истцы на несоблюдение перечисленных условий также не ссылаются.

Обстоятельства, перечисленные в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установлены и проверены судом в полном объёме; по мнению суда, постановление N 26-ПК по причинам, которые перечислены законодателем в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не может быть признано недействующим.

Относительно вопроса о соответствии оспариваемого нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд исходит из следующих обстоятельств.

В соответствии с вышеприведённым предписанием Федерального закона, постановлением Правительства Российской Федерации от 04 апреля 2016 года N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов (далее - Правила).

Необходимо отметить, что никакого иного нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой и регулирующего рассматриваемые правоотношения, на предмет соответствия которому возможно проверить постановление N 26-ПК, не принято. Существующие Методические рекомендации (утверждённые приказом от 28 июля 2016 года N 524/пр) носят рекомендательный характер; они не содержат обязательных для исполнения правил поведения, распространяющихся на неопределённый круг лиц, и не являются актом, содержащим новые правовые нормы, на основании которых реализуются права и обязанности.

Правила устанавливают порядок определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов. В свою очередь, установленный порядок определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов включает в себя процедуры сбора, анализа и расчёта данных о массе и объёме накапливаемых отходов с учётом их сезонных изменений.

Согласно части 1 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Тождественные положения содержатся в части 8 статьи 5 Федерального конституционного закона от 07 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", части 1 статьи 16 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В свою очередь, обстоятельства, указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта, имеют преюдициальное значение для неопределённого круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно разъяснениям, приведённым в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта, имеют преюдициальное значение для неопределённого круга лиц при рассмотрении других дел.

Преюдициальность является средством поддержания непротиворечивости судебных актов друг другу и тем самым обеспечивает действие принципа правовой определённости. Преюдиция представляет собой обстоятельства, установленные при рассмотрении другого дела, которые признаются судом без дополнительной проверки в административном деле и не подлежат оспариванию лицами, в отношении которых они установлены.

Действующее правовое регулирование не содержит положений запрещающих (ограничивающих) возможность повторного использования результатов замеров отходов (имеющихся данных о массе и объёме накапливаемых отходов с учётом их сезонных изменений), естественно, при отсутствии более поздних и актуальных итогов замеров отходов. При этом, не вызывает никаких сомнений, что при повторном использовании имеющихся результатов замеров отходов в любом случае органом тарифного регулирования должна соблюдаться процедура установления норматива накопления твёрдых коммунальных отходов, установленная Правилами.

Поскольку ранее установленные судом обстоятельства имеют преюдициальное значение, то и допускаемое повторное использование имеющихся результатов замеров отходов также должно осуществляться и с учётом требований Правил, и с учётом состоявшихся судебных актов.

До настоящего времени на территории Свердловской области существуют только результаты замеров отходов, проведение которых инициировала РЭК Свердловской области письмом от 20 ноября 2015 года N 31-01-81/1744, направленным в муниципальные образования на территории Свердловской области; замеры проводились в течение 2016 года.

На основании и с использованием результатов этих замеров органом тарифного регулирования и издавалось постановление N 77-ПК, которое в дальнейшем стало предметом судебной проверки. В определении от 08 февраля 2021 года по делу N 66а-3/2021 указано: "для расчёта норматива по категории "многоквартирные дома" использованы данные о массе и объёме накапливаемых отходов с учётом их сезонных изменений следующих муниципальных образований: городской округ Верхний Тагил; Белоярский городской округ; город Каменск-Уральский; Верх-Нейвинский городской округ; город Нижний Тагил; городской округ Заречный". Судебная коллегия пришла к выводу, что норматив накопления твёрдых коммунальных отходов, расчёт которого произведён на основании данных по двум объектам в городе Нижний Тагил, противоречил пункту 8 Правил.

Судом разрешался вопрос законности нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля, при рассмотрении которого судом дана оценка законности этого акта вне привязки к конкретным правоотношениям, конкретным нарушениям прав, свобод и законных интересов лиц, участвующих в деле, и проведена проверка на соответствие его нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Это означает, что результаты замеров отходов, проводившиеся в оставшихся пяти муниципальных образованиях, также проверены судом, признаны правильными, допустимыми и не противоречащими положениям Правил. На текущий момент утверждать иное нельзя, ведь иначе бы об их незаконности и несоответствии должно быть указано в судебном акте.

То есть, за исключением города Нижний Тагил, оставшиеся пять муниципалитетов: городской округ Верхний Тагил, Белоярский городской округ, город Каменск-Уральский, Верх-Нейвинский городской округ, городской округ Заречный, прошли судебную проверку. Суд приходит к выводу, что о недопустимости повторного использования органом тарифного регулирования этих имеющихся результатов замеров отходов в пяти муниципалитетах, естественно с учётом требований Правил, ничего не свидетельствует.

При этом, вполне объяснимо, почему ни в одном из состоявшихся и вышеназванных судебных актов не содержится никаких суждений о том, каким образом и в каком порядке РЭК Свердловской области после признания судом недействующим рассчитанного и установленного норматива должна вновь рассчитать и установить норматив. Такие суждения просто не могут содержаться в имеющихся судебных актах, поскольку при существующем разделении полномочий судебной власти и органов исполнительной власти, это вопрос исключительной компетенции органа государственной власти - РЭК Свердловской области, а не суда. Суд не вправе вторгаться в компетенцию органа исполнительной власти, и не может предписывать какой же расчёт норматива должна выполнять РЭК Свердловской области. Проверяя нормативный правовой акт по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд отвечает на один единственный вопрос: соответствует или не соответствует нормативный правовой акт положениям нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу.

Вышеназванные Правила, как единственный нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, не регулирует и не устанавливает никаких положений о количественной выборке количества муниципальных образований, участвующих в расчёте норматива. Иными словами и применительно к рассматриваемому делу в Правилах не установлено, сколько для проведения расчёта должно использоваться муниципальных образований. Естественно, что с точки зрения соблюдения принципа экономической обоснованности при одновременном соблюдении математических правил, в таком расчёте должно быть не менее трёх муниципальных образований. Но их количество положениями Правил никак не устанавливается. Другими словами, из прошедших судебную проверку пяти муниципальных образований РЭК Свердловской области, действуя самостоятельно и в пределах своих полномочий, по собственному усмотрению вправе использовать имеющиеся данные о трёх, четырёх или пяти муниципальных образованиях. И такая нормотворческая деятельность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в данном случае не вступает в противоречие с положениями Правил и двух ранее состоявшихся судебных актов.

Именно в этом, по своей сути, и заключается в данном случае существо рассматриваемого дела. По мнению административного истца Журавлёвой Н.В. орган тарифного регулирования должен был в обязательном порядке использовать при расчёте данные оставшихся пяти муниципальных образований, однако, подобного предписания в судебных актах не содержится, а в Правилах этот вопрос не урегулирован. Поэтому с позицией административного истца Журавлёвой Н.В. суд согласиться не может и считает, что РЭК Свердловской области вправе для расчёта норматива использовать и три, и четыре и пять муниципалитетов. Право выбора этого количества (три, четыре или пять), при отсутствии каких-либо обязательных предписаний принадлежит РЭК Свердловской области.

РЭК Свердловской области из пяти муниципалитетов, ранее прошедших судебную проверку, использовал в расчёте сведения трёх муниципальных образований: городской округ Верхний Тагил, Белоярский городской округ, город Каменск-Уральский, и в точном соответствии с Правилами (в том числе, используя соответствующие формулы) рассчитал и установил норматив накопления твёрдых коммунальных отходов. Не согласие административных истцов с полученной (в результате правильного расчёта) величиной норматива накопления твёрдых коммунальных отходов не может являться основанием для удовлетворения заявленных требований. Постановление N 26-ПК, вопреки не нашедшим своего подтверждения утверждениям административных истцов, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (положениям Правил), учитывает ранее состоявшиеся судебные акты, имеющие обязательное значение.

Исходя из положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта, судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В том случае, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административные исковые заявления общества с ограниченной ответственностью "ТБО "Экосервис" и Журавлёвой Надежды Вячеславовны о признании недействующим постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 15 марта 2022 года N 26-ПК "О внесении изменения в Постановление Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 30 августа 2017 года N 77-ПК "Об утверждении нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов на территории Свердловской области (за исключением муниципального образования "город Екатеринбург")" - оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 15 сентября 2022 года.

Судья

М.В. Старков