Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 2 ноября 2011 г. N Ф08-6738/11 по делу N А63-2109/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 1 ноября 2011 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 2 ноября 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Трифоновой Л.А., судей Андреевой Е.В. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителей - общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Жилищно-эксплуатационный участок - 15"" города Ставрополя (ИНН 2634069969, ОГРН 1062635102903) - Атрощенко С.В. (доверенность от 01.08.2011), от заинтересованного лица - администрации города Ставрополя (ИНН 2636019748, ОГРН 1022601931901) - Шафоростова Д.Ю. (доверенность от 16.05.2011), в отсутствие заинтересованного лица - главы города Ставрополя, третьего лица - Управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации г. Ставрополя, надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания (уведомления N 14472, 14474, 14475, 14476, отчет о публикации информации на сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Жилищно-эксплуатационный участок - 15"" города Ставрополя на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 22.06.2011 (судья Быкодорова Л.В.) по делу N А63-2109/2011, установил следующее.

ООО "Управляющая компания "Жилищно-эксплуатационный участок - 15"" города Ставрополя (далее - управляющая компания) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим постановления главы города Ставрополя от 21.11.2005 N 4746 (в редакции постановления главы города Ставрополя от 27.03.2008 N 894, постановлений администрации города Ставрополя от 14.04.2010 N 768, от 15.07.2010 N 1920) "О создании управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя" (далее - постановление N 4746).

Арбитражный суд Ставропольского края решением от 22.06.2011 отказал в удовлетворении заявленных требований.

Судебный акт мотивирован тем, что постановление является ненормативным правовым актом, соответствует закону и не нарушает права и законные интересы управляющей компании.

Управляющая компания, не согласившись с решением от 22.06.2011, подала жалобу в суд апелляционной инстанции, в которой просила отменить решение суда, поскольку, по ее мнению, постановление N 4746 является нормативным правовым актом.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд определением от 02.09.2011 производство по апелляционной жалобе прекратил применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, указав на необходимость обжалования решения суда в суд кассационной инстанции.

В Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилась управляющая компания с кассационной жалобой, в которой просит решение суда отменить, дело - направить на новое рассмотрение.

По мнению подателя кассационной жалобы, Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя (далее - управление) является органом, реализующим публичные полномочия. Реализация публичных полномочий регулируется нормативными правовыми актами. Суд ошибочно рассмотрел в единоличном составе спор по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Управлению незаконно переданы государственные полномочия по проведению проверок организаций.

В отзыве на кассационную жалобу администрация, считая обжалуемое решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просила оставить его без изменения.

В судебном заседании представители управляющей компании и администрации поддержали доводы кассационной жалобы и отзыва.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, оспариваемым постановлением N 4746 принято решение о создании управления для реализации полномочий, возложенных на орган местного самоуправления в области гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах федеральными законами от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне", от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Уставом города Ставрополя.

Этим постановлением утверждены Положение об управлении (пункт 2 постановления); структура управления (пункт 3); штатное расписание (пункт 4).

Пунктом 5 постановления назначен на должность начальника управления Скрипка Б.В. Пунктом 6 постановления Комитету по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя поручено закрепить за управлением муниципальное имущество на праве оперативного управления для осуществления им своих полномочий.

Пунктом 7 постановления Комитету финансов и бюджета администрации города Ставрополя поручено осуществлять финансирование управления в пределах средств, предусмотренных в бюджете города Ставрополя.

Считая указанное постановление нормативным актом, не соответствующим закону и нарушающим его права и законные интересы, управляющая компания обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его недействующим.

В пунктах 9 и 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено следующее. Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются и арбитражными судами, и судами общей юрисдикции, что предопределяет единство критериев отнесения указанными судебными органами того или иного акта к категории нормативных правовых актов (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 03.02.2009 N 13348/08).

Из названного постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации от 20.10.2005 N 442-О следует, что арбитражный суд в целях определения нормативности оспариваемого акта должен установить в нем наличие (отсутствие) нормы права.

Суд первой инстанции установил, что постановление N 4746 не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений и сделал правильный вывод об отсутствии основания считать оспариваемое постановление нормативным правовым актом. На этом основании суд рассмотрел требования управляющей компании по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд также выяснил, что оспариваемое постановление принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, установленной законом.

Суд установил, что закрепленное в пункте 4.1 Положения право управления проводить проверки предусмотрено не в рамках проведения государственного контроля и надзора, а в целях исполнения установленных функций и задач органа местного самоуправления в области гражданской обороны.

В силу статьи 50 Устава г. Ставрополя (в редакции от 29.06.2005) структуру администрации г. Ставрополя (орган местного самоуправления) составляют, в частности отраслевые (функциональные) органы администрации г. Ставрополя (комитеты, управления, отделы и иные органы).

В пункте 1.1 Положения указано, что управление является отраслевым (функциональным) органом администрации г. Ставрополя.

Согласно статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа.

Кроме того, суд первой инстанции сослался на непредставление управляющей компанией доказательств нарушения оспариваемым постановлением ее прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Доказательств несоответствия указанного вывода суда имеющимся в деле материалам управляющая компания не представила.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции в силу недоказанности несоответствия оспариваемого постановления закону и иным нормативным правовым актам и нарушения им прав и интересов управляющей компании правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 22.06.2011 по делу N А63-2109/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Трифонова

Судьи

Е.В. Андреева Т.В. Прокофьева