Заключение на проект федерального закона N 235271-3 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год" (не действует)

Заключение
Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду и
социальной политике по проекту федерального закона N 235271-3 "О бюджете
Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год"

Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике рассмотрел проект федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Проект федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год" впервые сформирован в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и единой бюджетной классификацией доходов и расходов бюджетов Российской Федерации. Проект бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год включает в себя наряду с текстом законопроекта следующие четыре приложения: об источниках внутреннего финансирования дефицита бюджета; о доходах бюджета; структуре расходов в разрезе целевых статей расходов; структуре расходов Фонда на финансовое и материально-техническое обеспечение его деятельности.

В этой связи с 2003 года претерпела изменения структура доходной части бюджета Фонда. Особенностью бюджета Фонда на 2003 год является то, что остатки денежных средств Фонда на начало года, ранее учитываемые в доходной части, в проекте бюджета Фонда отражены в составе источников внутреннего финансирования дефицита бюджета Фонда (приложение 1).

Доходная часть бюджета фонда сформирована с применением ставок единого социального налога и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации".

Расходная часть определена в соответствии с нормами федеральных законов "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", другими действующими законодательными и нормативными актами, а также международными соглашениями в области пенсионного обеспечения.

Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - Фонд) на 2003 год сформирован по доходам в сумме 819 533,2 млн. рублей; по расходам - 861 973,1 млн. рублей; с дефицитом - 42 439,9 млн. рублей.

В сопоставимых условиях доходы Фонда в 2003 году составят 122,7% доходов Фонда, предусмотренных бюджетом Фонда 2002 года (без учета переходящего остатка средств на начало года) и 111,6% к ожидаемому исполнению бюджета Фонда за 2002 год; расходы, соответственно, - 116,6% и 119,1%.

В 2003 году доходы Фонда составят 6,3% к валовому внутреннему продукту (ВВП) против 6,1% к утвержденным доходам 2002 года и 6,7% к ожидаемому исполнению доходной части бюджета Фонда. Расходы Фонда составят 6,6% к ВВП против 6,8% к утвержденным расходам 2002 года и 6,6% к ожидаемому исполнению расходной части бюджета Фонда.

Переходящий остаток средств на начало 2003 года, по оценке, составит 126,1 млрд. рублей, часть его в сумме 42,4 млрд. рублей предполагается направить на покрытие дефицита бюджета.

В соответствии с единой бюджетной классификацией доходы бюджета Фонда сформированы из налоговых и неналоговых поступлений.

Налоговые доходы включают страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, направляемые на выплату страховой и накопительных частей трудовой пенсии, а также страховые взносы в виде фиксированного платежа.

Неналоговые доходы Фонда включают доходы, полученные от размещения временно свободных средств Фонда, а также доходов, полученных от размещения накопительной части пенсии и прочих поступлений.

Безвозмездные перечисления в которые в качестве субвенций включены суммы единого социального налога, поступающие из федерального бюджета, а также средства федерального бюджета, передаваемые Фонду на финансирование расходов по государственному пенсионному обеспечению, другие средства передаваемые из федерального бюджета.

Расчет поступлений единого социального налога и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование произведен исходя из прогноза Минэкономразвития России фонда оплаты труда в объеме 3160 млрд. рублей, распределения работников по уровню заработной платы с учетом регрессивной шкалы взимания налогов, уровня собираемости налогов - 94%.

Бюджетом Фонда на 2003 год планируется поступление из федерального бюджета единого социального налога на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии в сумме 365,64 млрд. рублей, или 130% к поступлениям данного налога, предусмотренным бюджетом Фонда на 2002 года и 108,4% к ожидаемому исполнению бюджета Фонда.

Поступление страховых взносов для финансирования страховой части трудовой пенсии предусмотрено в сумме 324,24 млрд. рублей, что соответствует 123,3% к поступлениям страховых взносов, установленным бюджетом Фонда на 2002 год и 114,4% к ожидаемому исполнению бюджета Фонда.

Страховых взносов для финансирования накопительной части трудовой пенсии поступит в сумме 49,5 млрд. рублей и соответственно 141,0% и 127%.

Страховых взносов, поступающих в виде фиксированного платежа, предусмотрено получить на сумму 8,1 млрд. рублей, из них 7,0 млрд. рублей на выплату страховой части трудовой пенсии, и 1,1 млрд. рублей на накопительную часть трудовой пенсии.

В 2003 году предусмотрены поступления сумм недоимок, пеней и иных финансовых санкций по взносам в Фонд в соответствии с законодательством Российской Федерации в сумме 15,45 млрд. рублей, из них поступления в рамках мероприятий по реструктуризации задолженности по страховым взносам в Фонд, пеней и иных финансовых санкций - 12,45 млрд. рублей; за счет погашения задолженности по взносам на обязательное пенсионное страхование - 3,0 млрд. рублей.

Наряду с поступлениями единого социального налога бюджетом Фонда предусмотрены средства федерального бюджета в сумме 50,32 млрд. рублей, передаваемые в соответствии с законодательством Российской Федерации на выплату пенсий и пособий по государственному пенсионному обеспечению и другим выплатам.

В указанной сумме предусматривается погашение задолженности федерального бюджета перед Фондом по текущим платежам за 2001 год в сумме 473,5 млн. рублей.

В 2003 году впервые предусматривается погашение части реструктурированной задолженности федерального бюджета перед Фондом, установленной статьями 6 и 7 Федерального закона "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2000 год" в размере 500,0 млн. рублей, общий объем которой по состоянию на 1 января 2003 года составил 15,4 млрд. рублей. При условии исполнении этих обязательств общий объем указанной задолженности на начало 2004 года, по данным Счетной палаты Российской Федерации, составит 14,4 млрд. рублей.

Статьей 9 Федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2002 год" Фонду разрешено направлять временно свободные средства резерва Фонда на размещение (инвестирование) в порядке определяемом Правительством Российской Федерации.

В доходной части бюджета Фонда на 2003 год учтены доходы в сумме 10,18 млрд. рублей, получаемые от размещения в 2001 - 2002 годах временно свободных средств в объеме 56,5 млрд. рублей, в том числе: 1380 млн. рублей от размещения временно свободных средств в размере 11,5 млрд. рублей в облигации государственных нерыночных займов (ОГНЗ) в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "О размещении временно свободных средств Пенсионного фонда Российской Федерации в 2001 году" и 8,8 млрд. рублей - доходы от размещения временно свободных средств в размере 45,0 млрд. рублей, которые Фонд планирует разместить в государственные ценные бумаги Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2002 года N 681 "О порядке размещения в 2002 году временно свободных средств резерва бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации". Структура, сроки приобретения и продажи государственных ценных бумаг будет определяться Фондом по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации.

Доходы на формирование накопительной части трудовой пенсии в 2003 году определены в сумме 52,22 млрд. рублей, из них поступлений страховых взносов в сумме 49,47 млрд. рублей и доходов, полученных от временного размещения страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, поступающих в 2003 году, в сумме 2,75 млрд. рублей.

Наряду с этим страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии, поступившие в 2002 году в размере 38,8 млрд. рублей и чистый финансовый результат, полученный от их размещения в 2002 году, в объеме 3,65 млрд. рублей учтены в остатках средств пенсионных накоплений на 1 января 2003 года. Указанные средства в объеме 42,45 млрд. рублей должны быть направлены на размещение в 2003 году. Однако в доходной части бюджета доходы от их размещения в 2003 году не показаны.

Также, согласно заключению Счетной палаты Российской Федерации, в доходной части бюджета Фонда на 2003 год не учтены потенциальные поступления денежных средств в погашение имеющихся ценных бумаг по векселям РАО "Газпром", КБ "Комисоцбанк", КБ "Комисоцинбанк" и других.

Расходы бюджета Фонда на 2003 год сформированы в сумме 861 973,1 млн. рублей в соответствии с нормами федеральных законов "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" с учетом демографического прогноза Госкомстата России и сложившейся динамики изменения численности пенсионеров. Среднегодовая численность пенсионеров на 2003 год определена в количестве 38,9 млн.человек.

В целом расходы на выплату и доставку трудовых пенсий в 2003 году составят 726,65 млрд. рублей, что составляет 115,0% к соответствующим расходам бюджета Фонда на 2002 год.

Однако, доля расходов на выплату трудовых пенсий в общей сумме расходов бюджета Фонда по сравнению с дореформенным уровнем несколько снизилась с 84,6% в 2001 году до 83,2% в 2003 году, что в определенной степени связано с увеличением других расходов Фонда.

Общие расходы на выплату и доставку базовой части трудовой пенсии, финансируемой за счет поступлений от единого социального налога предусмотрены в сумме 268,3 млрд. рублей, в том числе на индексацию - 19,2 млрд. рублей. В целом указанные расходы в полной мере обеспечены финансовыми ресурсами.

Превышение поступлений единого социального налога (при плановом задании в размере 365,64 млрд. рублей) над расходами на выплату базовой части трудовой пенсии составит 97,3 млрд. рублей. В соответствии с Федеральным законом "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" указанные средства должны быть в полном объеме направлены в бюджет Фонда на финансирование страховой части трудовой пенсии, поскольку текущие поступления не покрывают расходов на ее финансирование.

Статьей 17 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" определен механизм индексации базовой части трудовой пенсии, согласно которому ее размер индексируется с учетом темпов роста инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете и бюджете Фонда на соответствующий финансовый год. При этом коэффициент индексации и ее периодичность определяется Правительством Российской Федерации.

В 2003 году бюджетом Фонда предусматривается индексация базовой части трудовых пенсий два раза в год: с 1 февраля в размере 6%, и с 1 августа - на 5%. Суммарное увеличение базовых частей трудовой пенсии в 2003 году составит 11,3%, что соответствует прогнозируемому уровню инфляции. Размер базовой части пенсии по старости в 2003 году составит с 1 февраля - 553,7 рублей; с 1 августа - 581,4 рубля.

Общие расходы на выплату и доставку страховой части трудовой пенсии предусмотрены в сумме 458,45 млрд. рублей. Планируемый в 2003 году объем текущих поступлений страховых взносов в сумме 324,2 млрд. рублей на 134,2 млрд. рублей не покрывает расходов на выплату и доставку страховой части трудовой пенсии.

В соответствии с законодательством на покрытие текущего дефицита по указанным расходам будут направляться суммы превышения поступлений единого социального налога над расходами по выплате базовой части трудовой пенсии, а также часть средств резерва бюджета Фонда.

Индексацию страховых частей пенсии предполагается осуществить в тех же размерах, что и базовых частей: с 1 февраля на 6%; с 1 августа на 5%.

Кроме этого, согласно указанной выше статье Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" предусмотрено дополнительное увеличение размера страховой пенсии, которое производится в случае превышения годового индекса роста среднемесячной заработной платы по стране суммарного коэффициента индексации, произведенной в этом же году.

Поэтому, наряду с размерами индексации предусмотренной для базовой части трудовой пенсии с 1 апреля 2003 года (по итогам 2002 года) планируется осуществить дополнительное увеличение страховой части трудовой пенсии на 11,2%. Таким образом, среднее суммарное увеличение страховой пенсии за 2003 год составит 23,8%.

Общие расходы на индексацию (увеличение) страховой части трудовой пенсии составят 66,2 млрд. рублей.

В целом средний размер трудовой пенсии на конец 2003 года составит 1690,5 рублей (увеличится на 269 рублей, или 18,9%), в том числе базовой - 614,3 (на 11,3%); страховой - 1076,2 рублей (23,8%).

Соотношение среднегодового размера трудовой пенсии и величины прожиточного минимума пенсионера в 2003 году (по прогнозу Минэкономразвития России - 1588 руб.) составит 101,4%, в том числе базовой части трудовой пенсии - 37,4%, страховой части - 64,0%.

В целом, предусмотренный в 2003 году, уровень индексации размеров трудовых пенсий обеспечивает реальный рост покупательной способности трудовых пенсий по сравнению с дореформенным уровнем, поскольку отношение среднегодового размера трудовой пенсии к прожиточному минимуму пенсионера в 2003 году составит 101,4%, (в 2000 году - 78,1%).

Частью второй статьи 7 законопроекта предусматривается, что в случае, если уровень инфляции превысит предельные коэффициенты индексации пенсий, предусмотренные бюджетом Фонда на 2003 год, то, до внесения соответствующих изменений в федеральный закон, финансирование расходов на выплату пенсий, осуществляется в пределах установленных бюджетом средств. Представляется, что указанная норма является избыточной, поскольку указанное положение предусмотрено базовым пенсионным законодательством.

В 2003 году предусмотрены расходы в объеме 49,35 млрд. рублей по государственному пенсионному обеспечению и другим выплатам за счет средств федерального бюджета, передаваемым Фонду в соответствии с законодательством Российской Федерации, на выплату пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям, расходов на дополнительное пожизненное ежемесячное материальное обеспечение Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы - участникам Великой Отечественной Войны 1941-1945 годов, на выплату второй пенсии участникам Великой Отечественной войны и вдовам военнослужащих, погибших в Великую Отечественную войну, на пенсионное обеспечение граждан, пострадавшим вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, на выплату социальных пенсий, социальных пособий на погребение, выплаты пенсий за выслугу лет федеральным государственным служащим и дополнительное ежемесячное материальное обеспечение за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией, а также пенсий гражданам, выехавшим на постоянное место жительство за пределы Российской Федерации.

Увеличение пенсий по государственному пенсионному обеспечению запланировано исходя из индексации базовой части трудовой пенсии по старости с 1 февраля 2003 г. на 6% и с 1 августа 2003 г. - на 5%. Расходы на увеличение пенсий по государственному пенсионному обеспечению предусмотрены в сумме 3,5 млрд. рублей. Среднегодовой размер социальной пенсии в 2003 году составит 1101,9 рублей.

Статья 18 законопроекта предусматривает, как это имело место в предшествующие годы, финансирование расходов на оказание адресной социальной помощи пенсионерам и инвалидам в сумме 5,5 млрд. рублей, из них на ликвидацию стихийных бедствий - 0,5 млрд. рублей.

Указанные расходы предусмотрено осуществлять за счет сумм недоимки, пеней и иных финансовых санкций по взносам в Фонд, образовавшихся по состоянию на 1 января 2001 года, в порядке, утверждаемом Правительством Российской Федерации. Следует отметить, что в предшествующие годы указанные расходы финансировались за счет пеней и иных финансовых санкций по взносам в Фонд.

Доходная и расходная части накопительной пенсии в 2003 году сформированы в объеме 52,22 млрд. рублей. Доходы накопительной составляющей состоят из страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии - 49,47 млрд. рублей, а также доходов в сумме 2,75 млрд. рублей, полученных от временного размещения указанных взносов в 2003 году.

В 2003 году на приобретение активов, разрешенных законодательством Российской Федерации и в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации, предусмотрено направить страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии 57,26 млрд. рублей.

Фонд планирует в 2003 году 30 - 50% от общего объема средств разместить в государственные ценные бумаги Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; 30 - 50% - в государственные ценные бумаги Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте в # валюте #; до 20% - в ипотечные ценные бумаг #, выпущенные в соответствии с законодательством Российской Федерации об ипотечных ценных бумагах, обеспеченных государственной гарантией Российской Федерации, и обращающиеся на организованном рынке ценных бумаг.

Оплата расходов в 2003 году, связанных с направлением уведомлений застрахованным лицам о состоянии специальной части индивидуальных лицевых счетов, уплатой налогов на доходы от временного размещения, составят 956,2 млн. рублей, или 1,8% от общей суммы накопительной составляющей трудовой пенсии. Следовательно, чистый доход от размещения в 2003 году средств пенсионных накоплений составит всего 1,8 млрд. рублей, или 3,6% от размещенных средств.

В то же время как чистый финансовый результат от размещения в 2002 году средств пенсионных накоплений, по оценке Фонда, составит 3,65 млрд. рублей при планируемом поступлении страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии 38,8 млрд. рублей. Доходность от размещения указанных средств составит более 9% (при прогнозируемом уровне инфляции в 2002 году 14%).

Такой уровень доходности в 2003 году вызывает серьезные опасения обеспечения сохранности средств пенсионных накоплений.

Следует отметить, что указанные расходы учтены в расходной части бюджета Фонда (приложение 2) в составе общих расходов по накопительной составляющей. Необходимо дополнительно при подготовке законопроекта ко второму чтению рассмотреть вопрос о раздельном учете расходов накопительной части трудовой пенсии, направляемых на временное размещение, и расходов, связанных с обслуживанием накопительной составляющей.

В целях обеспечения прозрачности поступления и расходования средств пенсионных накоплений следует при подготовке законопроекта ко второму чтению отразить их в отдельном приложении к федеральному закону о бюджете Фонда.

Остаток средств пенсионных накоплений на 1 января 2004 года оценивается в размере 93,71 млрд. рублей, из них остаток средств пенсионных накоплений на 1 января 2003 года оценивается в размере 42,45 млрд. рублей (страховые взносы - 38,8 млрд. рублей, чистый финансовый результат от их размещения - 3,65 млрд. рублей); страховых взносов, поступивших в 2003 году, включая чистый финансовый результат от их размещения - 51,26 млрд. рублей.

Обеспечение текущей сбалансированности бюджета Фонда в 2003 году предполагается покрывать за счет части средств резерва бюджета Фонда.

Согласно статье 19 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской федерации" для обеспечения в среднесрочной и долгосрочной перспективе финансовой устойчивости системы Пенсионного фонда Российской Федерации и в случае возникновения профицита бюджета предусматривается образование резерва Фонда.

При этом размер резерва, а также порядок его формирования и расходования определяется федеральным законом о бюджете Фонда.

В соответствии с указанной нормой статьей 2 проекта федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда на 2003 год" определен следующий порядок формирования и расходования средств резерва.

Размер резерва определен исходя из переходящего остатка средств бюджета Фонда на 1 января 2003 года и устанавливается исходя из ожидаемого исполнения бюджета Фонда, с учетом перечисления в 2002 году федеральным бюджетом сверхплановых сумм единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет (ожидаемое исполнение около 55 млрд. рублей).

В составе резерва бюджета Фонда не учитываются средства пенсионных накоплений по состоянию на 1 января 2003 года в сумме 42,45 млрд. рублей. Размер остатка средств резерва бюджета Фонда на 1 января 2003 года, по оценке, составит 126,1 млрд. рублей, в том числе остаток денежных средств - 81,1 млрд. рублей, остаток, который предполагается разместить в государственные ценные бумаги, - 45,0 млрд. рублей

Часть денежных средств резерва в сумме 42,44 млрд. рублей предусматривается направить на покрытие текущего дефицита бюджета Фонда, а часть средств резерва в сумме 10,9 млрд. рублей предлагается направить на пополнение норматива оборотных средств, размер которого увеличивается с 40 процентов до 50 процентов выплаты пенсий предстоящего месяца.

Учитывая сроки выплаты пенсий, Комитет Совета Федерации по социальной политике считает возможным поддержать предусмотренное законопроектом увеличение норматива оборотных средств до 50 процентов.

Остаток средств резерва бюджета Фонда предлагается считать временно свободными. Порядок размещения временно свободных средств бюджета Фонда будет определен Правительством Российской Федерации.

По оценке, остаток средств резерва бюджета Фонда по состоянию на 1 января 2004 года составит 72,76 млрд. рублей, из них остаток денежных средств - 27,76 млрд. рублей.

Расходы на финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Фонда и его органов в 2003 году составят 22,83 млрд. рублей и фактически останутся на уровне 2002 года. Однако их удельный вес к расходам Фонда снизился и составил 2,6% всех расходов бюджета Фонда, против 3,1% в 2002 году (приложение 4 к законопроекту).

В 2003 году Фонд планирует проведение мероприятий по реорганизации структуры органов Фонда. В результате плановая численность работников системы сократится с 112,6 тыс. человек на начало 2003 года до 105,5 тысяч человек на конец 2003 года, то есть сократится на 7,1 тыс. человек.

Следует отметить, что в 2003 году в соответствии с федеральными законами "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" на Фонд возлагаются дополнительные функции, связанные со взаимодействием Фонда со страхователями, проведением конвертации пенсионных прав застрахованных лиц, а также с ежегодным информированием о состоянии их индивидуальных лицевых счетов, инвестированием средств для накопительной части трудовой пенсии.

Таким образом, следует отметить, что концепция и основные показатели проекта бюджета Фонда на 2003 год сформированы в соответствии с действующим пенсионным, налоговым и бюджетным законодательством.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год".

Председатель

А.В.Селиванов