Заключение на проект федерального закона N 235271-3 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по бюджету и налогам от 21 октября 2002 г. N вн 3.7-20/1685
по проекту федерального закона N 235271-3 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год"

Комитет по бюджету и налогам рассмотрел проект федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Проект федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год" сформирован и представлен в Государственную Думу в соответствии с положениями бюджетной классификации Российской Федерации, действующего налогового, бюджетного и пенсионного законодательства, а также с учетом введения в действие с 1 января 2003 года новых глав Налогового кодекса Российской Федерации "Упрощенная система налогообложения" и "Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности".

В связи с тем, что впервые проект бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - Фонд) на 2003 год разработан в соответствии с положениями бюджетной классификации Российской Федерации, его структура претерпела серьезные изменения. Переходящие остатки средств Фонда (превышение доходов над расходами), ранее учитывавшиеся в его доходах, включены в источники внутреннего финансирования дефицита бюджета Фонда и составляют резерв Фонда на 01.01.2003 в сумме 126,1 млрд. рублей. Также в источники внутреннего финансирования дефицита Фонда включены остатки иных средств, которые представляют собой поступившие в 2002 году страховые взносы на накопительную часть пенсии и чистый доход от их размещения в сумме 42,45 млрд. рублей.

Доходы Пенсионного фонда Российской Федерации в 2003 году предполагаются в сумме 819,53 млрд. рублей, что составляет по сравнению с утвержденными показателями 2002 года 122,7% и с ожидаемыми - 111,6%; расходы - в сумме 861,97 млрд. рублей, что соответственно составляет 116,6% и 119,1%, дефицит бюджета предполагается в сумме 42,44 млрд. рублей.

Доходная часть бюджета в 2003 году Фонда формируется за счет:

налоговых поступлений в сумме 389,2 млрд. рублей, в том числе 376,7 млрд. рублей страховых взносов на страховую и накопительную часть трудовой пенсии, включая страховые взносы в виде фиксированного платежа в сумме 8,1 млрд. рублей (что составляет по сравнению с утвержденными показателями 2002 года 125,4% и с ожидаемыми - 115,9%), и поступления от недоимок, пеней, иных финансовых санкций по взносам - в сумме 12,45 млрд. рублей;

неналоговых доходов в сумме 13,21 млрд. рублей, в том числе:

10,18 млрд. рублей - от размещения временно свободных средств (резерва) Фонда;

2,75 млрд. рублей от временного размещения страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, поступивших в Фонд в 2003 году;

0,79 млрд. рублей прочих поступлений (страховые взносы по дополнительному тарифу для организаций, использующих труд летных экипажей воздушных судов);

безвозмездных перечислений в сумме 417,17 млрд. рублей, включающих в себя сумму единого социального налога передаваемого Фонду из федерального бюджета, - 365,64 млрд. рублей (что составляет по сравнению с утвержденными показателями 2002 года 130,0% и с ожидаемыми - 108,4%), а также средства федерального бюджета (включая средства Минтруда России и целевого бюджетного фонда Минатома России) на выплату пенсий и пособий в соответствии с законодательством Российской Федерация в сумме 51,5 млрд. рублей, из них 973,5 млн. рублей в счет погашения задолженности федерального бюджета (за 2001 год и части подлежащей реструктуризации задолженности, установленной статьями 6 и 7 Федерального закона "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2000 год").

При расчетах доходной части Фонда на 2003 год не учтены поступления от уплаты минимального налога при применении упрощенной системы налогообложения по нормативам, предусмотренным 48 статьей Бюджетного кодекса Российской Федерации. В связи с отсутствием базы для расчетов и ожидаемой незначительной суммой этих поступлений в 2003 году можно считать, что это не окажет сколько-нибудь значительного влияния на общую сумму поступлений налоговых доходов в Фонд.

Учитывая исполнение бюджета Фонда за 2001 год и ожидаемое исполнение в 2002 году, Комитет по бюджету и налогам считает необходимы отметить, что доходная часть бюджета Фонда на 2003 год, как и в предыдущие годы, занижается и это в первую очередь связано с занижением поступлений единого социального налога и страховых взносов.

Размеры поступлений единого социального налога и страховых взносов были рассчитаны, исходя из фонда платы труда в размере 3160 млрд. рублей, коэффициента корректировки на уровень льгот 0,94 и уровня сбора 94%.

По мнению Комитета, с учетом проводимых мер по либерализации налогового законодательства и выводу из "тени" части заработной платы средняя заработная плата, как в 2002 году, так и в 2003 году будет выше прогнозируемой, отношение фонда оплаты труда к ВВП в 2003 году будет увеличиваться и составит порядка 25,6-26%, в связи с чем фонд оплаты труда составит порядка 3340-3380 млрд. рублей.

Исходя из данного объема фонда оплаты труда и принимая в расчетах средневзвешенный тариф (учитывающий регрессивную шкалу) в размере 13,03% (по данным МНС), поступления единого социального налога в 2003 году могут увеличиться примерно на 20-25 млрд. рублей и на соответствующую сумму возрастут страховые вносы на обязательное пенсионное страхование.

Кроме того, определенные резервы по увеличению доходов Фонда имеются в части усиления налогового администрирования.

Поступления в счет задолженности по единому социальному налогу, зачисляемому в федеральный бюджет, предполагаются в сумме 6,0 млрд. рублей (и учитываются в общей сумме поступлений единого социального налога). На 01.09.2002 эта задолженность составила 37,8 млрд. рублей. Но поступления от взимания пеней и иных штрафных санкций по единому социальному налогу в доходах не учтены.

Объем поступлений недоимки, пеней и иных финансовых санкций в счет задолженности по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование предполагаются в сумме 15,45 млрд. рублей, из них:

за счет реструктурируемой в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.10.2001 N 699, которая на 1.07.2002 года составила 174,9 млрд. рублей, предполагается получить 12,45 млрд. рублей (или 7%);

за счет поступлений недоимок, пеней и иных финансовых санкций по взносам на обязательное пенсионное страхование, направляемых на выплату страховой части трудовой пенсии, предполагается получить 3,0 млрд. рублей (эта цифра нуждается в уточнении, во-первых, потому, что расчет производился из прогноза, что задолженность по страховым взносам составит 9,4 млрд. рублей на 01.01.2003, а она на 01.09.2002 уже составляет 10,9 млрд. рублей, во-вторых, следует учитывать недоимку, пени и иные финансовые санкции и на накопительную часть трудовой пенсии).

Как и в предыдущие годы, в проекте бюджета Фонда на 2003 год не предусматриваются прочие поступления, которые учитываются в 2003 году в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации как поступления от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и от разрешенных видов деятельности.

Также следует отметить, что в соответствии с представленным заключением Счетной палаты Российской Федерации в доходах Фонда должны быть отражены потенциальные поступления денежных средств в погашение имеющихся ценных бумаг по векселям АК "Алроса", РАО "Газпром", КБ "Комисоцбанк" и КБ "Комисоцинбанк".

Законопроектом устанавливается, что в 2003 году размеры базовых частей трудовой пенсии по старости, трудовой пенсии по инвалидности и трудовой пенсии по случаю потери кормильца индексируются с учетом инфляции, но не менее, чем на 11,3%, размер страховой части пенсии индексируется, исходя из уровня цен за соответствующие периоды, но не менее, чем на 11,3%. Таким образом, предполагается провести две индексации: с 1 февраля на 6,0% и с 1 августа на 5,0%.

Кроме того, предусматривается дополнительное увеличение страховой части трудовой пенсии с 1 апреля 2003 года на 11,2% в соответствии со статьей 17 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (в случае превышения индекса роста среднемесячной заработной платы в Российской Федерации суммарного коэффициента произведенной индексации размера страховой части трудовой пенсии в предыдущем году).

Таким образом, средний размер трудовой пенсии (без учета вторых пенсий) возрастет с 1421,5 рублей (на 01.01.2003) до 1690,5 рублей (на 01.01.2004). Среднегодовой размер пенсии составит 1610,5 рублей, что на 1,4% больше прогнозного уровня прожиточного минимума пенсионера (1588 рублей).

В связи с этим предполагается увеличение расходов Фонда по сравнению с утвержденными объемами в 2002 году на 122,8 млрд. рублей или на 138,3 млрд. рублей по сравнению с ожидаемым исполнением.

Расходы Фонда в 2003 году предполагаются в сумме 861,97 млрд. рублей и будут направлены:

на выплаты трудовой пенсии (с учетом доставки) - 729,06 млрд. рублей, из них: на выплату базовой части - 268,33 млрд. рублей (104,2% к утвержденным объемам в 2002 году или 114,7% к ожидаемому исполнению) и страховой части - 460,73 млрд. рублей (122,2% к утвержденным объемам в 2002 году или 123,5% к ожидаемому исполнению);

на выплаты по государственному пенсионному обеспечению - 49,35 млрд. рублей (112,1% к утвержденным объемам в 2002 году);

на выплаты по дополнительному пенсионному обеспечению и досрочным пенсиям - 1,5 млрд. рублей (116,7% к утвержденным объемам в 2002 году);

по накопительной части трудовой пенсии - 52,21 млрд. рублей (148,7% к утвержденным объемам в 2002 году или 122,8% к ожидаемому исполнению);

на содержание органов Фонда - 22,83 млрд. рублей (100% к утвержденным объемам в 2002 году)

на оказание адресной социальной помощи нуждающимся пенсионерам и инвалидам 5,5 млрд. рублей (с ростом в 3,8 раза к утвержденным объемам в 2002 году);

на выплаты по прочим расходам (на уплату налога на доходы от размещения временно свободных средств) - 1,5 млрд. рублей.

Дефицит бюджета Фонда в сумме 42,44 млрд. рублей предполагается покрыть за счет средств финансового резерва Фонда и сокращения его с 126,1 млрд. рублей (на 01.01.2003) до 72,76 млрд. рублей к концу 2003 года.

В 2002 году инвестирование свободных средств резерва бюджета Фонда осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2002 года N 681 "О порядке размещения в 2002 году временно свободных средств резерва бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации" и согласно статье 3 законопроекта определение такого же порядка Правительством Российской Федерации предусматривается и на 2003 год. Вместе с тем, в соответствии со статьей 18 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" порядок использования временных свободных средств Пенсионного фонда Российской Федерации определяется федеральным законом.

В связи с изложенным, Комитет по бюджету и налогом считает, что порядок использования временных свободных средств Пенсионного фонда Российской Федерации должен быть определен законодательно.

Принимая во внимание, что фонд оплаты труда в 2003 году занижен и поступления единого социального налога и страховых взносов фактически будут выше объемов, предусмотренных законопроектом, финансовый резерв Фонда может быть сохранен практически в том же объеме, что и в 2002 году. От размещения временно свободных средств (финансового резерва) Фонда в 2003 году предполагается получить дивидендов в сумме 10,18 млрд. рублей (от размещенных в 2001 году средств в размере 11,5 млрд. рублей в облигации государственных нерыночных займов Российской Федерации - 1,38 млрд. рублей и от размещенных в 2002 году средств в размере 45 млрд. рублей в государственные ценные бумаги - 8,8 млрд. рублей). Фактически доходы от использования средств финансового резерва составят 8% от его объема, что ниже уровня инфляции на 2003 год, утвержденного при принятии проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" в первом чтении. Комитет по бюджету и налогам считает необходимым подчеркнуть, что механизм использования временно свободных средств (финансового резерва) Фонда недостаточно эффективен. Целесообразна разработка более эффективного механизма использования средств финансового резерва Фонда, а также направление его на увеличение размера пенсий (в частности, снятия ограничения, предусмотренного статьей 7 законопроекта о том, что индексация пенсий осуществляется в пределах средств, предусмотренных на эти цели законопроектом).

В отношении инвестирования средств на накопительную часть трудовой пенсии, Комитет по бюджету и налогам считает необходимым отметить, что от временного размещения поступивших в 2002 году страховых взносов в сумме 38,8 млрд. рублей предполагается получить чистый финансовый результат в сумме 3,65 млрд. рублей, от временного размещения поступивших в 2003 году страховых взносов в сумме 49,47 млрд. рублей предполагается получить чистый финансовый результат в сумме 1,8 млрд. рублей.

В доходах Фонда на 2003 год не отражены доходы, которые будут получены от инвестирования страховых взносов, поступивших в 2002 году. По сообщению Пенсионного фонда Российской Федерации в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 18.03.2002 N 165 "Об утверждении временных правил размещения средств страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, поступивших на накопительную часть трудовой пенсии" и от 31.08.2002 N 652 "Об утверждении правил инвестирования средств страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, поступивших в течение финансового года в Пенсионный фонд Российской Федерации" в I полугодии 2002 года размещены средства в сумме 16,8 млрд. рублей, поступившие на финансирование накопительной части трудовой пенсии. В 2003 гаду Фонд планирует разместить указанные средства в государственные ценные бумаги Российской Федерации, обязательства по которым выражены # валюте Российской Федерации (30-50% от общего объема средств), государственные ценные # Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте (30-50% от общего объема средств), и в ипотечные ценные бумаги, обеспеченные государственной гарантией Российской Федерации и обращающиеся на организованном рынке ценных бумаг (до 20%).

Комитет по бюджету # налогам считает, что в проектах федеральных законов о бюджете Фонда на соответствующий год и об исполнении бюджета Фонда за соответствующий период средства на накопительную часть трудовой пенсии должны быть выделены и сгруппированы по видам доходов и расходов.

Кроме того, Комитет по бюджету и налогам считает необходимым отметить, что расходы Фонда должны быть скорректированы в части уплаты налога на доходы (налога на прибыль), полученных # Фондом от размещения временно свободных средств, в сумме 1,5 млрд. рублей (от дохода в сумме 10,18 млрд. рублей при размещении средств финансового резерва) и в сумме 0,4 млрд. рублей (от дохода в сумме 2,7 млрд. рублей при временном размещении сумм страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии) в связи с тем, что денежные средства Пенсионного фонда Российской Федерации находятся в государственной собственности и налогообложению не подлежат.

Комитет по бюджету и налогам считает возможным рекомендовать проект федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год" к принятию в первом чтении при условии доработки его с учетом высказанных замечаний в процедуре второго чтения.

Председатель Комитета

А.Д.Жуков