Пояснительная записка к проекту федерального закона N 99037902-2 "Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об Уполномоченном Федерального Собрания
Российской Федерации по правам народов Российской Федерации"

При моделировании любого национального правового института требуется учитывать исторические и национальные факторы эволюции развития федеративных отношений полиэтнического государства, каким является Российская Федерация. Ныне существующие институты уполномоченных по правам человека в различных странах в большинстве своем призваны обеспечить защиту индивидуальных прав граждан. В нашем случае, предлагается создать структуру, призванную обеспечить в первую очередь, права и интересы различных этнических общностей людей, т.е. коллективные права. В этом плане предлагаемый нами закон не имеет "чистых" аналогов, хотя имеются подобные институты, обеспечивающие коллективные права отдельных категорий общностей людей, а именно прав национальных и этнических меньшинств. К ним, в частности относится: Верховный комиссар ОБСЕ по национальным меньшинствам, Уполномоченный Государственного Собрания Венгрии по правам национальных и этнических меньшинств, созданного законом Венгрии 1993 года. Примечателен тот факт, что этот орган в Венгрии является коллегиальным органом, в состав которого входят и представители организаций национальных меньшинств (по одному от каждой организации), избранные Государственным Собранием Венгрии. Таким образом, при моделировании предлагаемого института, безусловно, следует учесть международный опыт в этой области. Однако, данная служба, в силу особенностей и сложностей межнациональных отношений в России, в основном будет носить специфический характер, не имеющий аналогов в мире.

Идея о введении института Уполномоченного Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов на национально-культурное развитие в правовой системе Российской Федерации принадлежит депутатам Комитета Государственной Думы по делам национальностей.

На заседании данного Комитета в декабре 1998 года была одобрена Концепция проекта закона. Проект федерального закона был включен также в план совместной законотворческой работы Комитета Государственной Думы по делам национальностей и бывшего Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации.

Многие доводы, обусловливающие возражение относительно введения института Уполномоченного, вызваны во-первых, неосведомленностью о роли этого института в области защиты групповых прав, как части более широкой системы прав человека, во-вторых, неправильным пониманием юридической природы и назначения института Уполномоченного, как такового. В связи с этим, имеет смысл обратить внимание на следующие характерные особенности института Уполномоченного:

- Данный институт - это независимое публичное должностное лицо высокого ранга, которое рассматривает "этнически окрашенные" жалобы на должностных лиц правительственных органов, в деятельности которых обнаруживаются акции правового или исполнительного характера, направленные на нарушение у коллективных или индивидуальных прав лиц в связи с их этнической принадлежностью, или незаконные действия, являющиеся источником возникновения этнической дискриминации или блокирующие ее преодоление, или наконец, действия, которые ведут к разжиганию межнациональной розни и этнических конфликтов;

- Уполномоченный призван разбирать жалобы на злоупотребления бюрократического аппарата в сфере национально-культурного развития народов и межнациональных отношений;

- Уполномоченный разбирает жалобы этнических лиц на несправедливое, грубое обращение со стороны должностных лиц;

- Уполномоченный осуществляет контроль за соблюдением законных прав и интересов этнических граждан, а также степени их представленности в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц;

- Уполномоченный может устранить ситуацию путем убеждения, придания дела гласности или рекомендациями о привлечении к ответственности;

- Уполномоченный предоставляет доклады в соответствующие органы государственной власти, в которых излагается положение дел в этнической сфере о нарушении прав этнических граждан в стране;

- Уполномоченный разрешает конфликты, возникшие между государственными интересами с одной стороны, и, этно-индивидуальными и этно-групповыми интересами - с другой;

- Уполномоченный контролирует баланс между тремя ветвями власти в государстве: законодательной, исполнительной и судебной, в деле национально-культурного развития народов и в сфере межнациональных отношений;

- В отличие от других институтов защиты Уполномоченный руководствуется не только правовыми нормами, но и правовыми принципами и, действует, исходя из моральных соображений и идеалов справедливости, в том числе с учетом исторически наработанных народами норм обычного права, в связи с чем, может защищать и те права, которые не получили конституционного и законодательного закрепления, например, право на доброкачественное управление или право на разрешение межэтнических конфликтов;

- Уполномоченный легко доступен, недорог и его способы урегулирования споров необременительны;

- Деятельность Уполномоченного персонифицирована и т.д.

В различных государствах данный институт называется по-разному: "Медиатор" - Франция, "Публичный защитник" - Квебек (Канада), "Гражданский защитник" - Италия, "Уполномоченный по административным расследованиям" - штат Западная Австралия и т.д.

В связи с тем, что название закона должно отражать его суть и содержание, целесообразно, назвать закон следующим образом: закон "Об Уполномоченном Федерального собрания Российской Федерации по правам народов на национально-культурное развитие".

Что нами понимается под правом народов на национально-культурное развитие? Группа экспертов толкует его как по субъектам, так и по содержанию, чем оно отражено в законе Российской Федерации "О национально-культурной автономии". В этих целях мы используем определение ООН, данное в резолюции ГА ООН 1986 г., в Декларации о праве на развитие, согласно которой под правом на развитие понимается: "... неотъемлемое право человека, в силу которого каждый человек и все народы имеют право участвовать в таком экономическом, социальном, культурном и политическом развитии, при котором могут быть полностью осуществлены все права человека и основные свободы, а также содействовать ему и пользоваться его благами. "Представители 35 государств - участников ОБСЕ в "Итоговом документе", принятом 15 января 1989 года подтвердили, что "... все народы всегда имеют право в условиях полной свободы ... осуществлять свое политическое, экономическое, культурное развитие".

Введение института Уполномоченного Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов на национально-культурное развитие, не противоречит Конституции Российской Федерации, хотя и не предусмотрен ею.

Конституцией Российской Федерации, в частности, предусмотрено:

"Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития." (пункт 3 ст.68);

"Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации" (ст.69 Конституции РФ).

Таким образом, народы Российской Федерации вправе требовать от высших органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации создания гарантии по осуществлению вышеупомянутых и других их прав. Такое требование является императивой, ибо по ст.3 Конституции Российской Федерации "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти...".

Высшие органы государственной власти Российской Федерации вправе заниматься непосредственно или через созданные ими органы этими вопросами на основе Конституции Российской Федерации:

Пункт в) ст.71 Конституции Российской Федерации: "В ведении Российской Федерации находится регулирование и защита прав национальных меньшинств".

Пункт 1б) ст.72 Конституции Российской Федерации: "В совместном введении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится "защита и регулирование прав национальных меньшинств" и "защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических объединений".

Все эти вышеперечисленные положения Конституции Российской Федерации подтверждают т.н. "подразумеваемые" компетенции высших органов власти, как это широко практикуется Конституцией США, на основе которых они вправе ввести любой институт, способствующий осуществлению их конституционных обязательств, в том числе и по защите коллективных прав народов Российской Федерации.

На практике. Президент Российской Федерации широко использует подобные полномочия. Например, на основе пункта ж) ст.83, Президент Российской Федерации "формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом". Однако, это не помешало ему ввести должность Секретаря Совета Безопасности, которая не была предусмотрена самой Конституцией. Это стало возможным, именно из т.н. "подразумеваемой" компетенции Президента на основе вышеуказанной статьи Конституции.

Первоначально, институт омбудсмана, который ведет свое происхождение из Швеции, был создан вне Конституции Швеции в виде должностного лица Парламента Швеции. Данный институт обрел конституционный статус лишь с принятием новой Конституции Швеции. Исходя из ранее сказанного, органы власти Российской Федерации на основе т.н. "подразумеваемой" компетенции вправе без внесения каких-либо дополнений в Конституцию на основе закона ввести данный институт.

Создание института Уполномоченного не угрожает существующей системе власти, ибо у него отсутствуют полномочия по принятию юридически обязательных решений. Практика показывает, что административные структуры не препятствуют деятельности Уполномоченного, ибо он способствует, в конечном счете, упрочнению публичного доверия к администрации. Данный институт успокаивает общественное мнение и поддерживает веру общества в конституционность и законность федерального управления. Введение этого института является шагом в направлении укрепления существующей системы управления, обеспечивающей правомерность, рациональность и контролируемость решений и действий высших государственных органов и должностных лиц. Данный институт не наделяется новыми или какими-либо экстраординарными полномочиями. Его роль заключается скорее в том, чтобы привести в движение уже имеющиеся в арсенале правообеспечительных органов и средств правовой защиты. Одной из гарантий невмешательства в деятельность других органов является определение круга государственных органов, на которые не распространяются полномочия Уполномоченного по разрешению жалоб или отдельные полномочия, связанные с проверкой по жалобе. Служба Уполномоченного не является, также организацией, оказывающей адвокатские услуги. Уполномоченный действует в первую очередь, в силу общественного доверия, а не только на основании делегированной ему власти. Он наделен правом исследовать и рекомендовать, но не приказывать и обязывать.

Таким образом, Уполномоченный контролирует баланс между ветвями институтами власти в государстве: законодательной, исполнительной и судебной, осуществляющими свои полномочия в деле регулирования и защиты прав народов на национально-культурного развития в сфере межнациональных отношений.

Исходя из этого, и президентская и законодательная власть должны быть одинаково заинтересованы в создании этого института, что исключает возможность противоречия между ними по введению данного института. Тем более, что после создания данный институт приобретет независимый статус, в том числе и от органов, создавших его.

Финансово-экономическое обоснование

Принятие федерального закона "Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации" не предусматривает расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Перечень
актов, федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими
силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с
принятием федерального закона "Об Уполномоченном Федерального Собрания
Российской Федерации по правам народов Российской Федерации"

Принятие федерального закона "Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию каких-либо актов федерального законодательства.