Заключение на проект федерального закона N 228044-3 "О связи" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по безопасности от 17 октября 2002 г. N 3.15-15/1306
на проект федерального закона N 228044-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О связи" (новая редакция), внесенный Правительством Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по безопасности рассмотрел проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О связи" (новая редакция) и полагает необходимым отметить следующее.

Федеральный закон "О связи", принятый в 1995 году, не отвечает в полной мере задачам совершенствования государственного регулирования отраслью связи, не учитывает изменение самого объекта правового регулирования, не обеспечивает стимулирование процессов создания глобальной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры и развития экономики отрасли, поэтому актуальность подготовки и внесения в Государственную Думу новой редакции федерального закона не вызывает сомнений.

Вместе с тем, ряд положений законопроекта требует существенного уточнения и развития.

Одним из ключевых понятий законопроекта является новое для отечественного законодательства понятие "универсальные услуги связи" (ст.2, 6, 54 - 58 и др.). При этом в качестве критерия "универсальности" определены сроки, качество и цена такой услуги. Однако законопроект никак не определяет содержание услуги по существу.

Особенность инфраструктуры связи, состоящая в том, что она не совпадает с географическими границами государства, требует более тщательного определения сферы действия законопроекта. В рассматриваемой редакции для этих целей используется понятие "юрисдикция" (преамбула, ст.3), причем в отличие от действующего Федерального закона, деятельность в области связи в Российской Федерации и деятельность под юрисдикцией Российской Федерации различаются. Наряду с этим, в п.1 ст.12 используются иные признаки - сети связи общего пользования дифференцируются на определяемые "географически в рамках обслуживаемой территории" и "не географически в пределах Российской Федерации", что не очевидно по смыслу и создаст очевидные проблемы в процессе правоприменения.

Представляется необходимым уточнить содержание понятия "оператор, занимающий существенное положение на сети связи общего пользования" (ст.2), которое оперирует недостаточно точным критерием ("оператор, который вместе с аффилированными лицами обладает в географической зоне нумерации или на всей территории Российской Федерации не менее 25 процентов монтированной емкости"). Такой оператор вместе с аффилированными лицами может осуществлять различные виды услуг, в связи с чем не ясно, как будет определяться указанный критерий.

Исходя из реальных возможностей предоставления услуг связи на территории РФ, целесообразно уточнить положение п.1 ст.12, поскольку сеть связи общего пользования должна предоставлять услуги электросвязи не "всем пользователям на территории Российской Федерации", а любому пользователю.

Необходимо установить в законопроекте существенные отличия выделенных сетей от сетей связи общего пользования. Положения п.1 ст.13 в качестве такого признака определяют "ограниченный круг пользователей". Однако и в сетях связи общего пользования круг пользователей ограничен техническими возможностями этих сетей. Кроме того, указанный признак создает условия для нарушения прав потребителей услуг связи, т.к. позволяет оператору отказать в предоставлении услуг без объяснения причин.

Положения п.1 ст.13 предусматривают порядок взаимодействия между собой выделенных сетей и присоединения их к сети связи общего пользования. При этом выделенные сети связи лишаются существующей ныне возможности присоединяться к сетям связи общего пользования иностранных государств. Следуя законопроекту, они должны это делать через оператора связи общего пользования. По существу это означает, что развитие сети связи общего пользования в России является прерогативой существующего оператора сети связи общего пользования, то есть законодательно закрепляется монополия такого оператора на дальнюю и международную связь. Это не будет способствовать повышению качества услуг связи и снижению тарифов, а также приведет к сворачиванию существенной части бизнеса негосударственных операторов, которые до настоящего времени действовали в соответствии с законодательством о связи.

Содержание статьи 17 не соответствует ее названию, поскольку речь в ней идет только о присоединении к сети связи общего пользования, а не о присоединении сетей друг к другу.

Законопроектом не определено используемое понятие "российский сегмент международных сетей" (ст.25). Не ясно, по каким признакам он выделяется, какова процедура признания международных организаций на территории РФ (там же)? Вместе с тем, в п.3 ст.67 используется неопределенный термин "мировые информационные сети". Также в ст.67 предусматривается "создание российских операторов связи", но не указано, кому адресована эта обязанность и каков механизм создания таких операторов.

Выпадает из контекста законопроекта ст.28 "Регулирование информатизации", она ни терминологически, ни логически не связана с нормативным окружением. Понятия "информатизация" и "информационная система" - не определены. Вместе с тем в статьях 1 и 20 упоминаются рынок услуг "связи и информатизации" и политика в области "связи и информатизации". Учитывая, что правовое регулирование процессов информатизации является предметом Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" целесообразно либо исключить вопросы информатизации из сферы действия данного законопроекта, либо сосредоточиться на проблемах информатизации, обусловленных развитием сетей связи, если таковые выявлены.

В статье 41 необходимо жестко ограничить пределы обязательной сертификации средств связи, установив ограниченный и конкретный перечень средств связи, подлежащих обязательной сертификации.

Оказание услуг связи (ст.42) базируется на Правилах оказания услуг, которые разрабатываются, согласно законопроекту, для всех категорий пользователей, хотя оказывают услуги операторы связи (п.2) и Правила должны быть обращены, прежде всего, к ним. Так же требует уточнения формулировка в п.3 "нарушение пользователем правил оказания услуг", где речь идет о невыполнении пользователем обязанностей, установленных этими правилами.

Сведения об абонентах и оказываемых им услугах связи отнесены законопроектом к конфиденциальной информации (ст.50). Понятие "конфиденциальной информации" в проекте не определено. В законодательстве Российской Федерации оно также не имеет однозначного определения. В частности в ст.2 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" к конфиденциальной отнесена только документированная информация (документ), "доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством РФ", т.е. конфиденциальная информация включает государственную тайну. А в п.2 ст.10 этого же Закона "документированная информация с ограниченным доступом... подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную". Таким образом, учитывая противоречивость положений ФЗ "Об информации...", основываться на его положениях не целесообразно.

Законопроект устанавливает, что базы данных, содержащие сведения об абонентах, подлежат защите как "документы конфиденциального характера" (п.2 ст.50). Данное положение противоречит ФЗ "О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных" (ст.1), согласно которому базы данных это "объективная форма представления и организации совокупности данных", но не сами данные, при этом базы данных охраняются институтом авторского права как составное произведение.

Права пользователя услуг связи (ст.59) необоснованно ограничены получением сообщения, хотя абонент, передающий сообщение, также является пользователем услуг связи. Кроме того, помимо передачи и получения сообщений, пользователь вправе получить и иные услуги в соответствии с ФЗ "О защите прав потребителя" (ст.8) в рамках реализации права потребителя на информацию об исполнителе услуг и о самих услугах.

Терминологию статьи 60 законопроекта необходимо привести в соответствие с терминологией Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" (ст.6, 8, 9) и Уголовно-процессуального кодекса РФ (ст.13). Положение п.1 ст.60 заимствовано из Конституции РФ без указания на Основной закон. Понятие "документальной корреспонденции", используемое в п.3 ст.60, не определено, хотя и заимствовано из прежней редакции закона. Однако учитывая, что по сетям связи передаются "документированная информация" или "электронные документы", то принципиальная разница между этими понятиями стирается и его использование не вполне оправдано.

Необходимо уточнить название, терминологию (привести в соответствие с Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности") и отдельные положения статьи 61 "Обязанности операторов связи и ограничения прав пользователей услуг связи при проведении оперативно-разыскной деятельности". Федеральный закон предусматривает право органа государственной власти, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность (ОРД) запрашивать любую информацию, необходимую для задач этой деятельности (ст. 2, 9), поэтому нецелесообразно ограничивать содержание запрашиваемой информации, как это сделано в п.1 ст.61. Основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий и порядок их проведения установлены в том же Федеральном законе и не должны устанавливаться в иных законодательных актах. Прерывание предоставления услуг связи осуществляется операторами по письменному мотивированному решению руководителя (в исключительных случаях - одного из руководителей) органа исполнительной власти, осуществляющего ОРД. В связи с этим необходимо уточнить положение п.3 ст.61. Также по всему тексту ст.61 вызывает сомнения правомерность употребления термина "государственные органы".

В статье 68 законопроекта недостаточно четко сформулированы ограничения в связи с "трансграничным перемещением" оконечного абонентского оборудования. "Трансграничное перемещение" предполагает как ввоз оборудования, так и его вывоз. Последнее в статье не учитывается. Кроме того, ввоз не ограничивается нуждами, "не связанными с осуществлением предпринимательской деятельности", но и в целях предпринимательской деятельности. В этой связи не ясно, распространяется ли право на ввоз указанного оборудования без специального разрешения на ввоз его для коммерческих целей и в каком порядке осуществляется вывоз такого оборудования.

Статья 65 "Ответственность за нарушение законодательства о связи" не имеет отношения к Главе X "Управление сетями связи в чрезвычайных ситуациях и в условиях чрезвычайного положения", в которой она находится Глава XI в проекте пропущена. Имеют место нарушения законодательной техники, в том числе в нумерации пунктов (ст.54, 66, 68).

Исходя из вышесказанного, Комитет по безопасности в целом поддерживает концепцию проекта федерального закона, но считает необходимым устранить указанные недостатки при подготовке его ко второму чтению.

Председатель Комитета

А.И.Гуров