Заключение на проект федерального закона N 202990-3 "Об электроэнергетике" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 26 сентября 2002 г. N 2.2-1/5744
"По проекту федерального закона N 202990-3 "Об электроэнергетике", внесенному Правительством Российской Федерации
(повторно к 1 чтению)"

Досье на проект федерального закона

Изучив по поручению Комитета от 20 сентября 2002 года уточненный текст вышеназванного законопроекта, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает следующее.

Соответствие законопроекта федеральному законодательству

1. Положение статьи 1 проекта, определяя предмет регулирования рассматриваемого законопроекта, предлагает установить правовые основы производственных отношений в сфере электроэнергетики. В этой связи, требует дополнительной правовой доработки предмет регулирования рассматриваемого законопроекта, имея в виду, что федеральные законы призваны урегулировать общественные отношения, а вопросы производственных отношений находятся за пределами регулирования федерального закона.

2. Статья 4 проекта предлагает отнести всю сферу электроэнергетики к федеральным энергетическим системам, отнесенным в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации. Следует отметить, что Конституция Российской Федерации прямо не отнесла всю электроэнергетику к ведению Российской Федерации. В этой связи, полагаем, что данный вопрос требует дополнительного обсуждения в целях правового регулирования.

3. Рассматриваемый законопроект направлен на установление единых на территории Российской Федерации правил доступа к электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии. Вместе с тем, данный законопроект подготовлен с учетом нормы гражданского законодательства, разрешающей на основании федерального закона ограничивать гражданские права, если это необходимо, в том числе в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения безопасности государства. В этой связи, законопроектом предусмотрены определенные ограничения в деятельности субъектов электроэнергетики, перечень которых определен в пункте 3 статьи 7 проекта. Так, согласно пункту 3 статьи 8 проекта собственники или иные законные владельцы объектов, входящих в единую национальную электрическую сеть (владельцы объектов электросети), обязаны заключать с организацией по управлению единой национальной электрической сетью (организация по управлению электросетью) договоры о передаче своих прав на указанные объекты. Установлены и встречные обязанности организации по управлению электросетью, среди которых - обеспечение возврата владельцам объектов электросети доходов, получаемых в результате использования их имущества. Вместе с тем, пункт 3 статьи 8 проекта содержит оговорку, согласно которой доходы могут быть уменьшены в случае, если эксплуатацию объектов осуществляет организация по управлению единой электрической сетью. Из этого, с учетом закрытого перечня ограничений, содержащегося в пункте 3 статьи 7 проекта, можно сделать вывод о различном объеме передаваемых по договору прав. В этой части проект требует уточнения.

4. Положение пункта 2 статьи 7 проекта предлагает наделить Правительство Российской Федерации полномочием устанавливать случаи обязательного заключения организацией по управлению единой национальной электрической сетью договоров, предусматривающих право собственников объектов электросетевого хозяйства самостоятельно заключать договоры на оказание услуг по передаче электрической энергии. Данное положение проекта не согласуется с требованием статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой установление обязанности заключить договор допускается только в случаях, установленных Кодексом или законом.

5. Согласно пункту 2 статьи 12 перечень субъектов оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике определяется основными положениями функционирования оптового рынка электрической энергии и правилами оптового рынка, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, в который входят согласно пункту 2 статьи 12 проекта в качестве субъектов оперативно-диспетчерского управления, помимо системных операторов Единой энергетической системы России и иные субъекты оперативно-диспетчерского управления (юридические и физические лица), деятельность которых осуществляется на основании договоров с системным оператором и иными субъектами оперативно-диспетчерского управления. Положения данного проекта не содержат указаний о правовом статусе данных лиц, а также правовое основание для участия физических лиц, наряду с юридическими лицами, имея в виду, что оперативно-диспетчерская деятельность является предпринимательской деятельностью, которой физические лица вправе заниматься только с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Вместе с тем, требует уточнения правовое содержание понятия "иерархии", устанавливаемой в системе оперативно-диспетчерского управления, и его применение в проекте к отношениям, возникающим между коммерческими организациями.

6. Среди субъектов отношений в сфере электроэнергетики особое место в проекте отводится организации по управлению электросетью, системному оператору и администратору торговой системы оптового рынка. Достаточно детально определив полномочия данных участников, проект не регламентирует статус администратора торговой системы оптового рынка. При этом согласно пункту 2 статьи 8 и пункту 3 статьи 12 проекта первые два являются открытыми акционерными обществами, порядок их образования, уставные цели, порядок формирования имущества и т.д. предлагается определить в законе о введении в действие "настоящего Федерального закона". Что касается администратора торговой сети оптового рынка (статьи 30 - 31 проекта), то отсылки к Федеральному закону "О некоммерческих организациях", по нашему мнению, недостаточно, поскольку данный Закон содержит перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, в зависимости от которых устанавливаются те или иные требования к самой организации, в том числе к ее органам управления. Так, указанный в пункте 2 статьи 30 проекта наблюдательный совет не предусмотрен данным Законом в качестве коллегиального органа какой-либо предусмотренной в нем некоммерческой организации.

7. Положение абзаца третьего пункта 3 статьи 17 проекта предусматривает освобождение от ответственности субъектов оперативно-диспетчерского управления за убытки, причиненные своими действиями (бездействием) третьим лицам. Поскольку данные лица являются коммерческими лицами и осуществляют предпринимательскую деятельность, полагаем, что правила о применении ответственности должны быть согласованы со статьей 401 Кодекса. Кроме этого, положение абзаца четвертого пункта 3 статьи 17 проекта предусматривает осуществление добровольного страхования рисков ответственности субъектов оперативно-диспетчерского управления за причинение вреда субъектам электроэнергетики. При этом устанавливается, что указанное страхование может осуществляться только за счет средств, специально включенных в состав платы за услуги системного оператора по оперативно-диспетчерскому управлению и не могут расходоваться системным оператором на иные цели, кроме как на уплату страховой премии и страховых взносов по договору страхования. Данное положение проекта не дает однозначного понимания в вопросе о том, куда должны направляться указанные средства (специально включаемые в состав платы за услуги) в случае, если системный оператор не заключит указанный договор страхования.

Кроме этого, поскольку статья 17 проекта регулирует вопросы контроля за системой оперативно-диспетчерского управления и ответственности (гражданско-правовой) субъектов оперативно-диспетчерского управления, полагаем, что в виду достаточно четкого разграничения предмета правового регулирования, указанные отношения должны регламентироваться в самостоятельных статьях законопроекта. При этом обращаем внимание, что вопросы контроля в электроэнергетике в проекте регулируются в главе V (статьи 19 - 28). Абзац третий пункта 1 статьи 17 проекта нуждается в структурной доработке. В данном пункте устанавливается перечень субъектов, осуществляющих контроль за оперативно-диспетчерским управлением, однако в данной норме также определяются и полномочия соответствующих федеральных органов исполнительной власти по лишению физических лиц-диспетчеров возможности осуществления профессиональной деятельности в сфере оперативно-диспетчерского управления, что представляется неточным с точки зрения четкости изложения законодательного материала.

8. Нуждаются в доработке положения пункта 4 статьи 20 проекта. Положения абзаца 10 данного пункта, согласно которым решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, противоречащие законодательству Российской Федерации об электроэнергетике либо принятые с превышением установленной компетенции, подлежат отмене федеральным органом исполнительной власти в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, противоречат требованиям Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". В соответствии с частью четвертой статьи 44 названного Федерального конституционного закона в случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения этими актами прав и свобод человека и гражданина Правительство Российской Федерации вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении их действия. При этом обращаем внимание, что в соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Положения абзаца 11 названного пункта устанавливают необходимость согласования с соответствующим федеральным органом исполнительной власти назначение на должность и освобождение от должности руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего государственное регулирование в электроэнергетике. В этой связи обращаем внимание, что Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия по формированию органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации отнесены к прерогативам высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (подпункт "г" пункта 2 статьи 21). При этом необходимость согласования решений по формированию указанных органов, и в том числе кандидатур, назначаемых на должность, названным законодательным актом не предусматривается.

9. В абзаце 12 указанного пункта закрепляется правило, согласно которому орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления, вправе передавать органам местного самоуправления полномочия по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию. Эти положения нуждаются в дополнительном обсуждении с точки зрения соответствия требованиям части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Предусматриваемый в проекте механизм отмены решения органа местного самоуправления, противоречащего законодательству об энергетике либо принятому с превышением установленной компетенции, соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (абзац 13 пункта 4 статьи 20) не соответствует требованиям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно пункту 2 статьи 44 которого решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. При этом обращаем внимание, что согласно подпункту "е" пункта 2 статьи 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в случае, если акты органа местного самоуправления противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации высший исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации, изданные ими правовые акты, а также вправе обратиться в суд.

10. В проекте регламентируются полномочия федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий. Так, на указанный федеральный орган исполнительной власти возлагаются полномочия по регулированию инвестиционной деятельностью организации по управлению единой национальной электрической сетью (абзац второй пункта 1 статьи 10), он осуществляет государственное регулирование цен (тарифов) в пределах полномочий, отнесенных к компетенции федеральных органов исполнительной власти (статья 23). Полагаем, что вопросы перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти в сфере регулирования в электроэнергетики относятся к ведению Правительства (статья 12 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации") и могут быть решены им самостоятельно с учетом установленной структуры федеральных органов исполнительной власти в рамках установленных в настоящем проекте полномочий (статья 20).

11. Положение пункта 3 статьи 20 проекта предусматривает право федерального органа исполнительной власти вносить изменения в действующий договор. Данное положение проекта не согласуется с требованиями статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которой условия заключенного договора подлежат изменению в случае, когда в законе (но не в других нормативных актах) принятом после заключения договора установлено, что ему придана обратная сила.

12. Положения статьи 25 проекта предусматривают порядок доступа к электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии. Так, согласно пункту 2 статьи 25 проекта оказание услуг по передаче электрической энергии осуществляется на основе договора возмездного оказания услуг, признаваемого в данном проекте публичным. В этой связи следует отметить, что обязательные признаки договора, позволяющего его признать публичным, установлены в статье 426 Кодекса, одним из которых является выполнение коммерческой организацией обязанности по продаже товаров, выполнению работ и оказанию услуг в отношении каждого кто к этой организации обратится. Поскольку, согласно статье 9 проекта, организация по управлению единой национальной электрической сетью оказывает услуги по передаче электрической энергии по единой национальной электрической сети только субъекты оптового рынка электрической энергии, которые становятся таковыми в силу выполнения определенных условий, устанавливаемых Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 25 проекта), то такая деятельность не может признаваться публичной.

13. Требует доработки статья 27 проекта ("Технический надзор в электроэнергетике"). Согласно пункту 2 данной статьи в состав мер государственного технического надзора в электроэнергетике входят установление государственных и отраслевых норм и стандартов технической и технологической безопасности, утверждение технических норм и правил деятельности субъектов электроэнергетики, установление правил устройства и технической эксплуатации электрических и тепловых установок, разработка государственных стандартов качества электрической и тепловой энергии и т.д. Включение указанных и других аналогичных полномочий в состав надзорной деятельности не согласуется с требованиями Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", согласно статье 2 которого государственный контроль (надзор) - охватывает мероприятия по проведению проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. В связи с чем, полагаем, что названные полномочия более характеризуют деятельность государственных органов по регулированию соответствующей сферы, а не по надзору за соблюдением установленных правил и требований.

14. Частью второй статьи 41 проекта предусматривается, что правила ведения раздельного учета устанавливаются Правительством Российской Федерации. Статьей 5 Федерального закона "О бухгалтерском учете" установлено, что Правительством Российской Федерации осуществляется общее методологическое руководство бухгалтерским учетом в Российской Федерации. Органы, которым федеральными законами предоставлено право регулирования бухгалтерского учета, (в частности, Министерство финансов Российской Федерации) руководствуясь законодательством Российской Федерации, разрабатывают и утверждают в пределах своей компетенции обязательные для исполнения всеми организациями на территории Российской Федерации, среди прочих, планы счетов бухгалтерского учета и инструкции по их применению, а также положения (стандарты) по бухгалтерскому учету, устанавливающие принципы, правила и способы ведения организациями учета хозяйственных операций, составления и представления бухгалтерской отчетности.

Полагаем, что статью 41 проекта следует соотнести со статьей 5 указанного Федерального закона.

15. Требует # правовой проработки положения понятийного аппарата, содержащегося # в статье 3 проекта. Кроме этого, нуждаются в уточнении и конкретизации такие понятия как "коммерческий учет электрической энергии", "крупные производители и крупные покупатели электрической энергии". Необходимо также уточнить правовое содержание терминов "единая национальная электрическая сеть" (статья 5), "электроэнергетика" (статья 3), "территориальные электроэнергетические системы" (статья 18 проекта), поскольку отсутствуют их отличительные признаки.

Вместе с тем, обращаем внимание на то, что статья 35 проекта содержит перечень субъектов розничных рынков электрической энергии, в который не включены энергоснабжающие организации. Следует отметить, что положения статей 539 - 548 Гражданского кодекса Российской Федерации допускают передачу энергии по договору энергоснабжения, стороной которого являются энергоснабжающие организации. В этой связи, перечень субъектов розничных рынков электрической энергии, указанный в статье 35 проекта, необходимо согласовать с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации.

Начальник Управления

Г.П.Ивлиев