Заключение на проект федерального закона N 202990-3 "Об электроэнергетике" (не действует)

Заключение Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 8 октября 2002 г. N вн38-19/717
"На проект Федерального закона "Об электроэнергетике", внесенный Правительством Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев измененный текст ранее внесенного Правительством Российской Федерации проекта Федерального закона N 202990-3 "Об электроэнергетике", подготовленный на основании предложений совместной трехсторонней рабочей группы по выработке согласованных вариантов проектов федеральных законов, касающихся государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации и реформирования электроэнергетики, Комитет по экономической политике и предпринимательству отмечает следующее.

Законопроект определяет правовые основы экономических и производственных отношений в сфере электроэнергетики, полномочия органов государственной власти по регулированию этих отношений, основные права и обязанности лиц, участвующих в процессе производства, передачи, распределения и потребления электроэнергии. В качестве принципов организации хозяйственных отношений и федеральной политики в сфере электроэнергетики, законопроект, в частности, выделяет бесперебойность и надежность функционирования электроэнергетики, использование рыночных отношений и конкуренции, обеспечение благоприятных, недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности, обеспечение экономически обоснованной доходности инвестиционного капитала, вложенного в электроэнергетику, в которой применяется государственное регулирование цен (тарифов).

Законопроект в главе III определяет понятие и правовой статус единой национальной электрической сети и устанавливается, что заключение договоров на оказание услуг по передаче электроэнергии с использованием объектов, входящих в единую национальную электрическую сеть, осуществляется централизовано организацией по управлению единой национальной электрической сетью (федеральной сетевой компанией). В главе IV законопроекта вводится определение системы оперативно-диспетчерского управления и устанавливается правовой статус системного оператора, оказывающего услуги по оперативно-диспетчерскому управлению. При этом следует отметить, что и организации по управлению единой национальной электрической системой, и системному оператору (их аффилированным лицам) запрещается заниматься деятельностью по купле-продаже электрической энергии на внутреннем рынке Российской Федерации (статьи 8 и 12). Тем самым реализуется принцип отделения функций по управлению технологической инфраструктурой отрасли от участия в обороте энергии.

Глава V законопроекта описывает систему государственного регулирования и контроля в электроэнергетике. В этой главе определяются, в частности, принципы и методы государственного регулирования, полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в области государственного регулирования и контроля, в том числе полномочия по государственному регулированию цен (тарифов) в электроэнергетике. При этом в статье 25 законопроекта устанавливается, что присоединение к электрическим сетям осуществляется на условиях, одинаковых для всех юридических и физических лиц, а оказание услуг по передаче электрической энергии осуществляется на основании публичного договора.

Законопроект вводит особую систему оборота электроэнергии как товара, предусматривая создание оптового и розничного рынка электроэнергии (главы VI и VII). Институциональная организация оптового рынка, согласно проекту, основана на саморегулировании деятельности его участников в том числе посредством участия администратора торговой системы оптового рынка в разработке правил оптового рынка и формирования постоянно действующей системы контроля за соблюдением указанных правил. При этом указывается, что цены на электроэнергию для покупателей оптового рынка складываются под воздействием спроса и предложения.

В целом концепция законопроекта отвечает требованиям основных направлений реформирования электроэнергетики и может быть одобрена. Однако к тексту законопроекта имеется ряд замечаний.

Прежде всего следует обратить внимание на статью 7, согласно которой частично ограничиваются в осуществлении своих прав владельцы объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную электрическую сеть. Этот вопрос должен быть освещен более подробно, включая механизм реализации таких ограничений и возможные последствия нарушения требований закона. Кроме того, статьей 8 устанавливается, что собственникам обеспечивается возврат доходов, которые они могли бы получить в случае самостоятельного осуществления своих прав. Поскольку в данном случае речь идет об оценке возможных доходов, целесообразно определить, кто проводит эту оценку и как разрешаются споры, связанные с оценкой неполученных доходов.

Значительные функции по контролю за системой оперативно-диспетчерского управления возложены на администратора торговой системы оптового рынка (статья 17). Вместе с тем, правовое положение этой организации в законопроекте определено не четко, в частности, не указывается в какой из форм некоммерческой организации осуществляет свою деятельность администратор торговой системы. Необходимо дополнить законопроект нормами, определяющими параметры функционирования администратора торговой системы.

Следует более подробно определить в законе порядок взаимодействия системного оператора и организации по управлению единой национальной электрической сетью и минимальные требования к заключаемому между ними соглашению (статья 32).

Поскольку в законопроекте вводятся новые понятия "системный оператор", "организация по управлению единой национальной электрической сетью", "администратор торговой системы оптового рынка", целесообразно их определения указать в статье 3 законопроекта.

Ряд статей законопроекта содержит декларативные положения, в частности статья 28, определяющая инвестиционную политику государства в электроэнергетике.

В связи с тем, что концепцией законопроекта предусматривается введение в гражданский оборот наряду с договорами энергоснабжения также договоров купли-продажи, поставки, договоров поручения, комиссии, агентирования, необходимо более подробно определить в законе ответственность поставщиков электроэнергии перед потребителями за ущерб, нанесенный действиями (бездействием) поставщиков электроэнергии и системных операторов.

Актуальность принятия законопроекта не вызывает сомнений, поскольку действующее законодательство Российской Федерации не формирует системной правовой базы, регламентирующей правоотношения в сфере функционирования электроэнергетического комплекса. Глава 30 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет исключительно узкую сферу отношений между энергоснабжающими организациями и конечными потребителями энергии, тогда как к иным специфическим видам правоотношений в электроэнергетике, связанных с куплей-продажей электроэнергии в рамках оптового рынка, передачей энергии, оказанием услуг общесистемного характера и др. ее положения фактически неприменимы. Предметом правового регулирования отдельных федеральных законов, регулирующих отношения в сфере электроэнергетики, являются частные вопросы отношений в секторе, такие как ценообразование, лицензирование отдельных видов деятельности, особенности банкротства энергокомпаний, особенности обращения акций организаций электроэнергетики, но при этом ни один из перечисленных законодательных актов не дает представления о системе хозяйственных отношений на рынке электроэнергии, участниках рынка, их правах и ответственности, системе управления технологической инфраструктурой рынка.

Комитет по экономической политике и предпринимательству рекомендует поддержать концепцию законопроекта "Об электроэнергетике", принять законопроект в первом чтении и доработать его текст на стадии подготовки ко второму чтению.

Председатель Комитета

Г.А.Томчин