Заключение на проект федерального закона N 235272-3 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2003 год" (не действует)

Заключение
Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике
от 17 октября 2002 г. N 235272-3
по проекту федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования
Российской Федерации на 2003 год"

Рассмотрев проект федерального закона N 235272-3 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2003 год", внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет по труду и социальной политике отмечает.

Исходя из требований Бюджетного Кодекса Российской Федерации, проект бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации на 2003 год представлен в соответствии с положениями бюджетной классификации. Это привело к тому, что многие направления расходов, которые ранее отражались самостоятельными статьями свернуты (сведены) в общие в соответствии с кодами бюджетной классификации, что затрудняет понимание и исполнение указанного бюджета.

Предлагается утвердить бюджет Фонда на 2003 год по доходам, без учета входного остатка, в сумме 129561,9 млн. рублей, или 119,7% к уровню 2002 года в действующих условиях и с ожидаемым 107,9%, из них на обязательное социальное страхование - 102624,9 млн. рублей, на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 26919,0 млн. рублей, по расходам - в сумме 138221,4 млн. рублей, или 111,7% к ассигнованиям, утвержденным в бюджете Фонда на 2002 год в действующих условиях и с ожидаемыми 104,8%, в том числе на обязательное социальное страхование - 108078,5 млн. рублей, на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 30142,9 млн. рублей.

Превышение расходов над доходами составляет 8,66 млрд. рублей, которые предполагается восполнить за счет переходящих остатков Фонда.

Переходящие остатки средств Фонда (превышение доходов над расходами), ранее учитывавшиеся в его доходах, включены в источники внутреннего финансирования дефицита бюджета и на 1 января 2003 года составляют 12298,2 млн. рублей, из которых 6733,8 млн. рублей - остаток средств по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Доходная часть бюджета Фонда в 2003 году формируется за счет:

налоговых поступлений в сумме 99,17 млрд. рублей, в том числе единого социального налога, включая недоимки и пени, - 98,5 млрд. рублей (что составляет по сравнению с утвержденными показателями 2002 года 117,0% и с ожидаемым - 101,7%),

единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения - 0,5 млрд. рублей,

единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 0,3 млрд. рублей,

единого сельскохозяйственного налога - 0,29 млрд. рублей,

недоимок, пеней и штрафов по страховым взносам в Фонд - 1,58 млрд. рублей или 50% от утвержденного объема в 2002 году (по данным МНС задолженность по страховым взносам на 01.07.2002 составляет 6,9 млрд. рублей);

неналоговых доходов в сумме 27,89 млрд. рублей, в том числе:

страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, включая недоимки и пени, - 26,87 млрд. рублей, что составляет по сравнению с утвержденными показателями 2002 года 136,4% и с ожидаемыми - 131,6%;

прочих поступлений от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и от разрешенных видов деятельности - 0,97 млрд. рублей (сюда включены доходы от продажи материальных ценностей, проценты от размещения в банках и кредитных организациях временно свободных средств, штрафы по налогам и страховым взносам), что составляет к утвержденным показателям 2002 года 120%;

безвозмездных перечислений в сумме 0,93 млрд. рублей, включающих в себя средства федерального бюджета на выплату пособий сверх установленных норм на санаторно-курортное лечение и оздоровление граждан, пострадавших вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, ядерного выброса в Челябинской области и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

Среднегодовой коэффициент сбора единого социального налога предусматривается в размере 0,98, страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в размере 0,90.

Учитывая дополнительно представленные Министерством РФ по налогам и сборам материалы и расчеты по поступлению единого социального налога в Фонд в 2001 и 2003 году, необходимо отметить, что поступления ЕСН в 2003 году рассчитывались исходя из фактического поступления его в 2001 году (на основании формы налоговой отчетности N 5-НБН по Российской Федерации). В 2001 году фактическая налоговая база по организациям, выступающим в качестве работодателей и уплачивающих ЕСН в Фонд по ставкам 4% и 2,9%, составила 1818,3 млрд. рублей или 92,4% от фонда оплаты труда (1968 млрд. рублей), т.е. с учетом корректировки на суммы вознаграждений по договорам гражданско-правового характера, не облагаемых налогом для Фонда, и на сумму предоставляемых льгот. В 2003 году налоговая база по данной категории плательщиков составляет 2836,5 млрд. рублей и от фонда оплаты труда (3160 млрд. рублей) составляет всего 89,8%, и это с учетом того, что предоставление льгот по уплате ЕСН в 2003 году не увеличилось, а наоборот сокращается в соответствии с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс Российской Федерации.

В связи с этим, размер поступлений ЕСН в Фонд нуждается в уточнении с учетом действующего в 2003 году налогового законодательства и может быть увеличен в параметрах фонда оплаты труда, рассчитанного Минэкономразвития России на 2003 год.

Кроме того, по мнению Комитета по бюджету и налогам, как и в предыдущие годы фонд оплаты труда на 2003 год занижается.

В связи с принятием в первом чтении проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и утверждением поступлений в федеральный бюджет размеров единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности нуждаются в уточнении поступления от этих налогов в Фонд, что также позволит увеличить доходы Фонда.

Учитывая, что размер основных пособий по обязательному социальному страхованию - по временной нетрудоспособности и по беременности и родам определяется из заработка работников, применение специальных налоговых режимов не обеспечит увязки между гарантированным уровнем страхового обеспечения и величиной средств на его осуществление, что вызовет нарушение баланса доходной и расходной частей бюджета Фонда и приведет к существенному снижению поступлений по бюджету Фонда на 2003 год.

В этих целях, для увеличения доходов Фонда и обеспечения пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, группой депутатов Государственной Думы подготовлен и внесен на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона "Об обеспечении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, и некоторых других категорий граждан".

Расходы Фонда в 2003 году предполагаются в сумме 138,22 млрд. рублей и будут направлены:

на выплаты по временной нетрудоспособности, в том числе по страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, по беременности и родам (вид расходов 400) - 83,67 млрд. рублей или 114,0% к ожидаемому исполнению 2002 года;

на выплаты пособий по материнству и детству и другие социальные пособия (вид расходов 401) - 11,8 млрд. рублей или 110,3% к ожидаемому исполнению 2002 года;

на обеспечение по страхованию в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием (вид расходов 402) - 25,4 млрд. рублей или 113,7% к ожидаемому исполнению 2002 года;

на оплату путевок для работников на долечивание и оздоровление детей (вид расходов 403) - 10,04 млрд. рублей, что составляет к утвержденным расходам на 2002 год 66,4% и к ожидаемому исполнению - 59,2, процента;

на функционирование органов Фонда - 4,36 млрд. рублей или 111,8% к ожидаемому исполнению 2002 года;

на капитальное строительство - 1,08 млрд. рублей (с учетом приобретения оборудования).

По мнению Комитета, и с учетом замечаний Правового управления Аппарата Государственной Думы, виды расходов по целевой статье расходов "Социальное страхование" (400, 401, 402, 403) необоснованно укрупнены. В целях "прозрачности" исполнения бюджета целесообразно их разукрупнение и приведение с той структурой расходов Фонда, которая сложилась в предыдущие годы.

Таким образом, расходы по разделу "Социальная политика" составляют 132,3 млрд. рублей или 95,7% всех расходов Фонда. Наибольшими темпами возрастают расходы на пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком и другие социальные пособия, связанные с материнством и детством, на обеспечение страхования в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, на пособия в соответствии с программами ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на Чернобыльской АЭС, на Семипалатинском полигоне и в Челябинской области.

В бюджете Фонда предусматриваются ассигнования на оплату путевок для работников на долечивание в санаторно-курортных учреждениях непосредственно после стационарного лечения в сумме 1764,0 млн. рублей.

Из-за недостаточности средств в доходной часта бюджета Фонда (снижены отчисления с 1 января 2001 года с 5,4% до 4,0%) полностью исключается финансирование профилактического санаторно-курортного лечения работников и членов их семей. Сокращение указанных расходов более чем в 5 раз (с 10,0 млрд. рублей в 2001 году до 1,7 млрд. рублей в 2003 году) означает, что, более 1,5 млн.человек работающих граждан не будут обеспечены путевками на профилактическое санаторно-курортное лечение, значительно расширит круг работников и членов их семей, для которых санаторно-курортное лечение и оздоровление сделается недоступным. Указанных денежных средств хватит только на долечивание работающих граждан после перенесенных заболеваний, но совершенно не обеспечат профилактики и оздоровления, особенно лиц, работающих с вредными условиями труда, что приведет к повышению заболеваемости и, соответственно повышению расходов на выплаты пособий по временной нетрудоспособности, не получат санаторного лечения инвалиды и участники ВОВ, которое в значительной степени финансируется Фондом.

Статьей 24 Федерального закона от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" установлены государственные гарантии системы обязательного социального страхования. В частности, в случае нехватки в финансовой системе обязательного социального страхования средств для обеспечения установленных законодательством расходов Правительство Российской Федерации при разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматривает дотации финансовой системе обязательного социального страхования в размерах, позволяющих обеспечить соответствующие выплаты.

В целях обеспечения санаторно-курортного лечения и оздоровления работающих граждан и членов их семей, оздоровления детей, а также частичного финансирования содержания детско-юношеских спортивных школ и в соответствии со статьями 1 и 24 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования" и в связи с недостаточностью средств в проекте бюджета Фонда на 2003 год на указанные цели, целесообразно было бы предусмотреть в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" дотации Фонду социального страхования Российской Федерации в сумме 10,0 млрд. рублей, а также дополнить текст статьи 9 положением, что в случае поступления дополнительных доходов по обязательному социальному страхованию Фонд направляет указанные средства и на дополнительное финансирование санаторно-курортного лечения и оздоровления работающих граждан.

В проекте бюджета Фонда на 2003 год предусматриваются средства федерального бюджета на выплату пособий сверх установленных норм и санаторно-курортное лечение и оздоровление граждан пострадавших вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, ядерного выброса в Челябинской области, ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне в сумме 930,0 млн. рублей. Указанных средств достаточно для обеспечения выплат 2003 года.

При этом, в законопроекте не предусматривается возврат задолженности федерального бюджета Фонду в сумме 838,0 млн. рублей, образовавшейся за период 1994-2001 годах в соответствии с Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".

Кроме того, в соответствии с п.47 приложения N 5 к пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2003 год, возмещение Фонду расходов за прошлые годы предполагается погасить за счет свободных остатков средств (24,1 млрд. рублей), образовавшихся на 1 января 2002 года по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, что противоречит Федеральному закону "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ, для реализации которого предназначены эти средства, и действующему порядку формирования расходов, связанных с реализацией Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", предусматривающего финансирование расходов на эти цели в федеральном бюджете на соответствующий год. Следовательно, при формировании расходов федерального бюджета на указанные цели, необходимо предусмотреть и возврат долга федерального бюджета Фонду.

В бюджете Фонда предусмотрены средства по статье "Оздоровление детей" в сумме 8273,2 млн. рублей, которые направляются на частичную оплату путевок в детские оздоровительные лагеря, находящиеся на территории Российской Федерации, для детей работающих граждан.

Проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" предусматривается рост инфляции в размере 12 процентов, но индексации расходов на оздоровление детей не предусмотрено. Было бы целесообразно увеличить сумму расходов на эти цели с учетом прогнозируемого уровня инфляции с 350 рублей на одного человека в сутки до 400 рублей. А с учетом повышения в 2003 году уровня заработной платы, стоимости коммунальных услуг и др. этот норматив должен возрасти еще больше.

В 2000-2002 годах, в нарушение части 4 пункта 8 Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации, в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации, за счет средств Фонда, а не федерального бюджета, как это должно было бы быть, осуществлялось финансирование расходов по оздоровлению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в детских домах и школах-интернатах, а также детей вынужденных переселенцев из Чеченской Республики. На указанные цели было израсходовано в общей сумме 1914,8 млн. рублей, в том числе: 2000 г. - 672,7 млн. рублей, 2001 г. - 7873 млн. рублей, 2002 г. - 454,8 млн. рублей. Возврат указанных средств Фонду также необходимо предусмотреть в федеральном бюджете на 2003 год.

Однако, учитывая трудности по исполнению федерального бюджета, можно было бы предусмотреть поэтапное погашение образовавшейся задолженности.

В 2003 году полностью исключено частичное финансирование содержания детско-юношеских спортивных школ. Вместе с тем, передача данных школ в ведение субъектов Российской Федерации практически не осуществлена и источники финансирования оплаты труда тренерско-преподавательского состава не определены.

В статье 14 законопроекта предлагается установить максимальный размер единовременных страховых выплат на 2003 год в сумме 27,0 тыс.рублей, что соответствует действующей в настоящее время норме (60 минимальных размеров оплаты труда).

Необходимо отметить, что дальнейшая индексация страховых выплат по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в соответствии с изменениями минимального размера оплаты труда приведет к тому, что расходы Фонда будут расти быстрее, чем возрастают его доходы. Применение действующего в настоящее время механизма индексации страховых выплат в перспективе неизбежно приведет к разбалансировке финансовой системы Фонда.

Кроме того, линия на ускоренный рост минимального размера оплаты труда, наметившийся на ближайшую перспективу, может привести к "перекосу" в росте размеров выплат по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В этом случае в 2003 году средний размер выплат возрастет по отношению к 2001 году почти в 8 раз. Это потребует принятия решения по увеличению размеров страховых тарифов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, в том числе и для организаций полностью или частично финансируемых из бюджетов всех уровней, что приведет к росту расходной части соответствующих бюджетов.

Указанное ограничение вводится настоящим законом на 2003 год и может быт изменено при принятии следующих законов о бюджете Фонда.

Учитывая, что изложенные в пояснительной записке разъяснения по включению в каждую статью тех или иных расходов не являются законом, то для обеспечения целевого исполнения бюджета считаем необходимым внести в проект федерального закона дополнительную статью, устанавливающую право Фонда на определение направлений расходов в рамках структуры расходов, изложенных в приложении 3 настоящего федерального закона, или в дополнение к предлагаемому проекту федерального закона дать приложение 4, определяющее направления расходов в соответствии со структурой расходов, изложенных в приложении 3.

Положения статьи 7 законопроекта предусматривают формирование резерва Фонда. Вместе с тем, статья, четко определяющая порядок формирования финансового резерва Фонда и его использование в законопроекте отсутствует. Переходящие остатки средств Фонда на начало 2003 года предполагаются в сумме 12,3 млрд. рублей и формируются из остатка средств на обязательное социальное страхование в сумме 5,6 млрд. рублей и на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 6,7 млрд. рублей, из которых выделяются средства в сумме 1,135 млрд. рублей как иные средства Фонда. Фактически в 2003 году формируются два резерва Фонда: один - в сумме 1,135 млрд. рублей на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве (в размерах сложившихся по результатам исполнения бюджета Фонда за 2001 год, и на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 N 654 "О порядке формирования, размещения и расходования средств на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний); второй - в сумме 11,163 млрд. рублей используется для покрытия дефицита Фонда и на формирование оборотных средств. Эта юридическая коллизия требует уточнения и законодательного утверждения. Для этого законопроект необходимо дополнить статьей по формированию резерва средств на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

С учетом изложенного, Комитет по труду и социальной политике считает возможным рекомендовать проект федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2003 год" к принятию в первом чтении.

При подготовке к рассмотрению во втором чтении учесть следующие замечания и предложения:

1) уточнить размер доходной и расходной частей бюджета Фонда на 2003 год;

2) в целях "прозрачности" исполнения бюджета уточнить коды классификации доходов Фонда, разукрупнить виды расходов по целевой статье "Социальное страхование";

3) увеличить расходы бюджета Фонда на финансирование санаторно-курортного лечения и оздоровления работников и членов их семей, частичной оплаты проезда к месту санаторно-курортного лечения (до уровня 2002 года);

4) увеличить расходы бюджета Фонда на финансирование оздоровления детей с учетом уровня инфляции, предусмотренного проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", принятого в первом чтении;

5) в целях реализации права на обязательное социальное страхование граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, и некоторых других категорий граждан и при этом желающих получать из бюджета Фонда обеспечение по всем видам пособий, разработать порядок и условия уплаты указанного налога в Фонд для этой категории граждан;

6) дополнить статью 9 законопроекта положениями позволяющими направлять дополнительные доходы Фонда на санаторно-курортное лечение и оздоровление работающих граждан;

7) предусмотреть в бюджете Фонда расходы на частичное содержание детско-юношеских спортивных школ;

8) дополнить текст законопроекта статьей предусматривающей возмещение задолженности федерального бюджета перед Фондом социального страхования Российской Федерации, образовавшейся за период с 1994 - 2001 годах в соответствии с Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС";

9) дополнить текст законопроекта статьей предусматривающей возврат средств из федерального бюджета Фонду социального страхования Российской Федерации использовавшихся на финансирование расходов по оздоровлению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в детских домах и школах-интернатах, а также детей вынужденных переселенцев из Чеченской Республики;

10) дополнить текст законопроекта статьей устанавливающей право Фонда на определение направлений расходов в рамках структуры расходов, изложенных в приложении 3 законопроекта.