Решение Верховного Суда РФ от 20 декабря 2022 г. N АКПИ22-951 Об отказе в признании недействующими пунктов 30, 34 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утв. Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821

Решение Верховного Суда РФ от 20 декабря 2022 г. N АКПИ22-951

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Решение обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда РФ. Слушание дела назначено на 14 марта 2023 г.

Верховный Суд Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Николаевой О.В.

при секретаре Вознесенской Н.Г.

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Абесадзе Давида Зурабовича о признании недействующими пунктов 30, 34 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821,

установил:

Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821 утверждено Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее также - Положение), которое действует в редакции Указа Президента Российской Федерации от 25 апреля 2022 г. N 232. Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 5 июля 2010 г., N 27, ст. 3446 и "Российской газете" 7 июля 2010 г., N 147.

Согласно пункту 30 Положения решения комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее также - комиссия) оформляются протоколами, которые подписывают члены комиссии, принимавшие участие в её заседании. Решения комиссии, за исключением решения, принимаемого по итогам рассмотрения вопроса, указанного в абзаце втором подпункта "б" пункта 16 Положения, для руководителя государственного органа носят рекомендательный характер. Решение, принимаемое по итогам рассмотрения вопроса, указанного в абзаце втором подпункта "б" пункта 16 Положения, носит обязательный характер.

В соответствии с пунктом 34 Положения руководитель государственного органа обязан рассмотреть протокол заседания комиссии и вправе учесть в пределах своей компетенции содержащиеся в нём рекомендации при принятии решения о применении к государственному служащему мер ответственности, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также по иным вопросам организации противодействия коррупции. О рассмотрении рекомендаций комиссии и принятом решении руководитель государственного органа в письменной форме уведомляет комиссию в месячный срок со дня поступления к нему протокола заседания комиссии. Решение руководителя государственного органа оглашается на ближайшем заседании комиссии и принимается к сведению без обсуждения.

Абесадзе Д.З. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 30, 34 Положения, ссылаясь на то, что оспариваемые положения противоречат статье 59 ³ Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", поскольку в результате их применения представителем нанимателя и впоследствии судами различных инстанций при рассмотрении его искового заявления, апелляционной и кассационной жалоб, поддержавших правовую позицию ответчика и суда первой инстанции, нарушены его права и законные интересы, в том числе право на труд, право на достоинство личности, право на справедливое судебное разбирательство. По мнению административного истца, в текстах Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Положения присутствует юридическая коллизия в части определения полномочий и пределов компетенции руководителя государственного органа (представителя нанимателя) при применении взыскания к государственному служащему, а также в части правового статуса решения комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.

Как указывает административный истец, 10 декабря 2018 г. он незаконно уволен с государственной службы приказом руководителя Сибирского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в результате нарушения установленного статьёй 59 ³ Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" порядка применения взыскания. В частности, наложение на него санкции произведено представителем нанимателя не на основании рекомендации комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, как того прямо требует статья 59 ¹ названного федерального закона, а на основании статьи 59 ² указанного федерального закона за нарушение, которого он не совершал. Абесадзе Д.З. уволен с государственной службы в связи с утратой доверия нанимателя, и в соответствии с частью 3 статьи 13 ¹ Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" его фамилия включена в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения, в результате чего нанесён существенный ущерб его чести, доброму имени и деловой репутации.

Представитель Президента Российской Федерации в письменных возражениях на административный иск указал, что Положение издано в пределах полномочий Президента Российской Федерации, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании административный истец Абесадзе Д.З. заявленное требование поддержал.

Представитель Президента Российской Федерации, надлежащим образом извещённый о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, письменно заявив о рассмотрении дела в его отсутствие.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., объяснения административного истца Абесадзе Д.З., обсудив письменные возражения представителя Президента Российской Федерации, проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовое регулирование отношений, связанных с прохождением государственной гражданской службы, осуществляется Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Статьёй 19 поименованного федерального закона установлены правила урегулирования конфликта интересов на гражданской службе, в том числе предусмотрено образование комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов правовым актом государственного органа в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, состав которой формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения (части 5, 6 и 7).

Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликтов интересов утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации (часть 8 статьи 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе").

Следовательно, во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законом, Президент Российской Федерации утвердил оспоренное в части Положение.

Положение определяет порядок формирования и деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемых в федеральных органах исполнительной власти, иных государственных органах в соответствии с Федеральным законом "О противодействии коррупции" (пункт 1).

Пункты 30 и 34 Положения регламентируют отдельные этапы процедуры подготовки решений о досрочном увольнении государственного гражданского служащего в связи с утратой доверия, в рамках которой решается вопрос, является ли выявленное нарушение обязанности по представлению полных и достоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера основанием для увольнения государственного гражданского служащего в связи с утратой доверия, обеспечивается обоснованность окончательного решения представителя нанимателя, принимающего его на основе всесторонней оценки полученных документов, сведений и мнений.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых пунктов Положения статье 59 ³ Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" основаны на неверном толковании норм права.

Так, Федеральным законом "О противодействии коррупции" установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Одной из основных мер профилактики коррупции в рамках контроля государства за имущественным положением государственных служащих в Федеральном законе "О противодействии коррупции" в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения с замещаемой должности лица, замещающего должность государственной службы, включённую в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, либо для применения в отношении его иных мер юридической ответственности указывается непредставление таким лицом сведений (представление заведомо недостоверных или неполных сведений, представление заведомо ложных сведений) о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (пункт 4 статьи 6).

Такое правовое регулирование, направленное на предотвращение и преодоление коррупции, обусловлено спецификой государственной службы, поступая на которую гражданин реализует право на свободное распоряжение своими способностями к труду и добровольно избирает профессиональную деятельность, предполагающую наличие определённых запретов и обязанностей, связанных с реализацией особых, публично-правовых, полномочий.

Между тем в силу части 6 ¹ статьи 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" непредставление гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы.

Пунктом 2 части 1 статьи 59 ² приведённого федерального закона установлено, что гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений.

Предусмотрев, что государственный гражданский служащий подлежит увольнению на основании пункта 2 части 1 статьи 59 ² Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с утратой доверия, федеральный законодатель в статье 59 ³ того же федерального закона закрепил порядок применения данного взыскания, указав в части 1 этой статьи, что взыскания, предусмотренные статьями 59 ¹ и 59 ² Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", применяются представителем нанимателя на основании доклада о результатах проверки, проведённой подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, - и на основании рекомендации указанной комиссии. С согласия гражданского служащего и при условии признания им факта совершения коррупционного правонарушения взыскание, за исключением увольнения в связи с утратой доверия, может быть применено на основании доклада подразделения кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений о совершении коррупционного правонарушения, в котором излагаются фактические обстоятельства его совершения, и письменного объяснения такого гражданского служащего (часть 1 статьи 59 ³).

При применении взысканий, предусмотренных статьями 59 ¹ и 59 ² названного федерального закона, учитываются характер совершённого гражданским служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение гражданским служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

Таким образом, указанными процедурами, в рамках которых решается вопрос, является ли выявленное нарушение обязанности по представлению полных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера основанием для увольнения государственного гражданского служащего в связи с утратой доверия, обеспечивается обоснованность соответствующих решений коллегиального органа (комиссий), носящих рекомендательный характер, и окончательного решения представителя нанимателя, принимающего его на основе всесторонней оценки полученных документов, сведений и мнений.

Следовательно, пункты 30 и 34 Положения в системе действующего правового регулирования, закрепляя специальный порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения, возлагают на подразделение кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, с одной стороны, проведение проверки, имеющей цель предотвратить и преодолеть коррупцию, с другой стороны, обеспечение защиты государственного гражданского служащего от необоснованного увольнения, направлены на соблюдение баланса публичных интересов и частных интересов государственного гражданского служащего и не могут расцениваться как нарушающие права административного истца в заявленном им аспекте.

Оспариваемые нормативные положения изложены понятным и доступным образом, отвечают критерию правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускают неоднозначного толкования при их применении.

Представленное суду заключение эксперта-лингвиста N 399/22 от 16 декабря 2022 г. относительно лингвистического исследования словосочетаний "применение взыскания", "принятие решения о применении взыскания" и "на основании", смысловых противоречий федерального закона и оспариваемых положений не свидетельствует о незаконности пунктов 30 и 34 Положения.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объёме, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу. Таких противоречий по данному делу не установлено. Субъективные мнения специалистов, в которых они фактически дают оценку законности оспариваемого нормативного правового положения, сами по себе не могут быть положены судом в основу решения об удовлетворении административного искового заявления.

Доводы административного истца основаны на неправильном толковании норм материального права, и, по сути, заявленное требование Абесадзе Д.З. сводится к изменению действующего правового регулирования, то есть к возложению на представителя нанимателя обязанности применять взыскания, предусмотренные статьями 59 ¹ и 59 ² Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", только на основании рекомендации комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, что не отнесено к компетенции суда.

Учитывая, что пункты 30, 34 Положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца в заявленном им аспекте, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Абесадзе Давида Зурабовича о признании недействующими пунктов 30, 34 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий судья Верховного Суда РФ

О.Н. Нефедов

Судьи Верховного Суда РФ

В.С. Кириллов

О.В. Николаева