Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 марта 2012 г. N Ф08-45/12 по делу N А63-2673/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 1 марта 2012 г.

Полный текст постановления изготовлен 5 марта 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мазуровой Н.С. и Плотниковой Л.Н., при участии представителя ответчика - администрации города Ставрополя (ИНН 2636019748, ОГРН 1022601931901) - Кравченко Д.С. (доверенность от 16.01.2012), в отсутствие представителей истца - первого заместителя прокурора Ставропольского края, ответчиков: Комитета по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя (ИНН 2636014845, ОГРН 1022601934486), общества с ограниченной ответственностью "Промсельхозсервис" (ИНН 2634066728, ОГРН 1052604184698), общества с ограниченной ответственностью "Беркут" (ИНН 2635127282, ОГРН 1092635010379), третьих лиц: Министерства имущественных отношений Ставропольского края, федерального государственного учреждения "Земельная кадастровая палата" по Ставропольскому краю, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей природной среды Ставропольского края, Правительства Ставропольского края, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу первого заместителя прокурора Ставропольского края на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 01.09.2011 (судья Орловский Э.И.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.12.2011 (судьи Луговая Ю.Б., Джамбулатов С.И., Сулейманов З.М.) по делу N А63-2673/2011, установил следующее.

Первый заместитель прокурора Ставропольского края (далее - прокурор) обратился в арбитражный суд к администрации города Ставрополя (далее - администрация), Комитету по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя (далее - комитет), ООО "Промсельхозсервис" (далее - общество), ООО "Беркут" с иском о признании недействительными постановления главы г. Ставрополя от 10.02.2010 N 219 об утверждении акта выбора земельного участка и согласовании обществу места размещения тепличного комплекса, постановления главы г. Ставрополя от 24.02.2010 N 341 о предоставлении обществу земельного участка для строительства тепличного комплекса, договора аренды земельного участка от 12.07.2010 N 8123 и о применении последствия недействительности ничтожной сделки (уточненные требования).

Иск мотивирован следующим. Прокурорской проверкой установлено, что земельный участок с кадастровым номером 26:12:011401:82 площадью 136 192 кв. м, предоставленный в аренду обществу на основании постановлений от 10.02.2010 N 219, от 24.02.2010 N 341 и договора аренды от 12.07.2010 N 8123, расположен на территории природного почвенно-ботанического заказника краевого значения "Ставропольский чернозем". Заказник образован постановлением губернатора Ставропольского края от 10.06.1997 N 383 на территории площадью 50 га, находящейся в пользовании краевого Совета Российской оборонной спортивно-технической организации (далее - РОСТО). Уполномоченным органом Ставропольского края не принимался распорядительный акт о передаче земельного участка в аренду обществу, поэтому оспариваемые постановления и договор аренды от 12.07.2010 N 8123 являются недействительными как принятые с нарушением природоохранного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Правительство Ставропольского края, ФГУ "Земельная кадастровая палата" по Ставропольскому краю, Министерство имущественных отношений Ставропольского края и Министерство природных ресурсов и охраны окружающей природной среды Ставропольского края.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 01.09.2011, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.12.2011, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суды исходили из того, что образованию органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного природного заказника в обязательном порядке предшествует проведение экологической экспертизы с целью установления соответствия планируемой деятельности требованиям в области охраны окружающей среды (статья 12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"; далее - Закон об экологической экспертизе). Материалы, на основании которых постановлением губернатора Ставропольского края от 10.06.1997 N 383 территории площадью 50 га придан статус государственного природного заказника краевого значения, государственную экологическую экспертизу не проходили. Постановление от 10.06.1997 N 383 о формировании земельного участка с кадастровым номером 26:12:011401:79 признано не имеющим правового значения, предоставленный обществу земельный участок - невходящим в состав особо охраняемых природных территорий, а границы государственного природного заказника (кадастровый номер 26:12:011401:79) и участка общества (кадастровый номер 26:12:011401:84) - непересекающимися.

Не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением апелляционного суда, прокурор обжаловал их в порядке главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В кассационной жалобе заявитель просит указанные акты отменить и дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение судами материальных норм и несоответствие сделанных ими выводов установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам. По мнению заявителя, государственный природный заказник краевого значения "Ставропольский чернозем" образован постановлением от 10.06.1997 N 383 на территории площадью 50 га в 533 квартале г. Ставрополя. В 1997 году в результате проведенных межевых работ установлены границы природного заказника, в иных границах государственный природный заказник образован постановлением Правительства от 27.05.2011 N 200-п. Поскольку особо охраняемые территории краевого значения устанавливаются исполнительными органами субъектов, дата постановки на государственный кадастровый учет земельного участка с кадастровый номером 26:12:011401:79 (28.12.2009) не является датой образования государственного природного заказника краевого значения. В рассматриваемый период отсутствовал правовой акт уполномоченного органа о создании заказника с границами, исключающими наложение на предоставленный обществу земельный участок. Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре недвижимости) не содержит норм, обязывающих уполномоченные государственные органы вносить в государственный кадастр недвижимости сведения о границах особо охраняемых природных территорий. Отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о границах заказника (в период между принятием постановлений от 10.06.1997 N 383 и от 27.05.2011 N 200-п) не является основанием для отказа в иске, поскольку фактическое нахождение заказника на земельном участке не оспаривается. Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации, поэтому орган местного самоуправления не вправе был предоставлять обществу земельный участок в границах государственного заказника краевого значения. Кроме того, оценивая постановление от 10.06.1997 N 383 на соответствие Закону об экологической экспертизе, суд вышел за пределы заявленных требований, что влечет отмену принятого решения.

От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.

В судебном заседании представители общества возражал против удовлетворения жалобы, ссылался на законность и обоснованность решения и апелляционного постановления.

Прокурор, администрация, комитет и третьи лица, извещенные о времени и месте судебного заседания по правилам статей 121 и 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились (представителей не направили).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей общества, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении кассационной жалобы следует отказать.

Как установлено судебными инстанциями и видно из материалов дела, постановлением губернатора Ставропольского края от 10.06.1997 N 383 территория площадью 50 гектаров на землях в 533 квартале г. Ставрополя, находящаяся в пользовании РОСТО, объявлена государственным природным заказником краевого значения "Ставропольский чернозем". Государственному комитету по охране окружающей среды Ставропольского края поручено выделить из краевого внебюджетного экологического фонда 6 млн. рублей для оплаты работ по составлению землеустроительного дела и вынесению в натуре границ заказника.

В 1997 году ОАО "СтавропольТИСИЗ" проведены землеустроительные работы по установлению и закреплению границ земельного участка почвенно-ботанического заказника.

Распоряжением заместителя главы администрации от 17.12.2009 N 668-р утверждена схема расположения земельного участка из земель населенных пунктов для размещения почвенно-ботанического заказника "Ставропольский чернозем" на кадастровом плане территории кадастрового квартала 26:12:011401.

28 декабря 2009 года в государственный кадастр недвижимости внесены сведения о земельном участке с кадастровым номером 26:12:011401:79 площадью 500 114 кв. м. Участок отнесен к категории земель населенных пунктов и имеет разрешенное использование - для размещения почвенно-ботанического заказника "Ставропольский чернозем".

Постановлением губернатора Ставропольского края от 27.05.2011 N 368 признано утратившим силу постановление от 10.06.1997 N 383.

Постановлением Правительства Ставропольского края от 27.05.2011 N 200-п на территории г. Ставрополя образован государственный природный заказник краевого значения "Ставропольский чернозем" (пункт 1). Пунктом 2 утверждено прилагаемое Положение о государственном природном заказнике краевого значения и его граница (координаты характерных точек). В Положении указано, что территория заказника включает в себя земельный участок с кадастровым номером 26:12:011401:79, площадь заказника составляет 50,01 га. Постановление опубликовано в газете "Ставропольская правда" от 03.06.2011.

30 декабря 2009 года в государственный кадастр недвижимости внесены сведения о земельном участке с кадастровым номером 26:12:011401:82 площадью 136 192 кв. м. Участок отнесен к категории земель населенных пунктов и имеет разрешенное использование - для строительства тепличного комплекса.

10 февраля 2010 года постановлением администрации N 219 утвержден акт выбора земельного участка, обществу согласовано место размещения тепличного комплекса на земельном участке площадью 136 192 кв. м из земель населенных пунктов в 950 метрах на юго-запад от ориентира - подстанции "Центральная", расположенной по улице Западный обход, 58 а.

Постановлением администрации от 24.02.2010 N 314 земельному участку с кадастровым номером 26:12:011401:82 присвоен почтовый адрес: улица Западный обход, 60 а. Земельный участок с кадастровым номером 26:12:011401:82 площадью 136 192 кв. м для строительства тепличного комплекса предоставлен обществу в аренду сроком на три года.

12 июля 2010 года комитет (арендодатель) и общество (арендатор) заключили договор аренды N 8123, по условиям которого арендатору передан в аренду указанный земельный участок. Договор прошел государственную регистрацию.

По соглашению от 10.09.2010 общество передало права и обязанности арендатора по договору аренды земельного участка от 12.07.2010 N 8123 ООО "Беркут".

Указывая на несоответствие постановлений от 10.02.2010 N 219 и от 24.02.2010 N 341 требованиям земельного законодательства, прокурор оспорил их в судебном порядке, заявив также требование о признании недействительным договора аренды земельного участка от 12.07.2010 N 8123 и применении последствий его недействительности.

Согласно частям 1 и 3 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами местного самоуправления и применении последствий недействительности таких сделок. Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ненормативные правовые акты органов местного самоуправления могут быть признаны судом недействительными при одновременном несоответствии их закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта; проведение работ по формированию земельного участка; государственный кадастровый учет земельного участка; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Процедура выбора земельного участка для строительства последовательно урегулирована в статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации. Выбор земельного участка для строительства обеспечивается на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах (пункт 2). Результаты выбора оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (пункт 5). Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6). Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8).

В соответствии с частью 1 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации и пунктами 1 и 7 статьи 2, пунктом 3 статьи 22 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон об особо охраняемых природных территориях) земли государственных природных заказников относятся к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения либо регионального значения.

Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 6 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).

Государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления (пункт 2 статьи 23 Закона об особо охраняемых природных территориях). Пункт 1 статьи 24 указанного закона устанавливает, что на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Согласно пункту 3 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации на землях государственных природных заказников запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

Таким образом, осуществление строительства на территории государственного природного заказника краевого значения противоречит требованиям пункта 3 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации и пункта 1 статьи 24 Закона об особо охраняемых природных территориях.

Прокурор в силу части 3 статьи 52 и части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации должен доказать факт предоставления участка обществу для целей строительства на территории государственного природного заказника краевого значения "Ставропольский чернозем".

Моментом возникновения или моментом прекращения существования земельного участка как объекта государственного кадастрового учета в определенных границах является дата внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр земель (пункт 3 статьи 14 Федерального закона от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре").

Статьями 3, 15, 17 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" предусмотрено обязательное проведение землеустроительных работ в случаях изменения границ объектов землеустройства, а также проведение работ по межеванию объектов землеустройства, то есть установление на местности границ земельных участков, описание их местоположения, изготовление карты (плана) объекта землеустройства.

Согласно пункту 5 Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.2000 N 660, кадастровый номер присваивается каждому земельному участку, формируемому и учитываемому в качестве объекта имущества, права на который подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В соответствии с пунктами 3.1.3 и 3.6.9 Временных методических указаний по ведению государственного земельного кадастра, утвержденных Приказом Министерства Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 25.09.1998 N 98-1 государственный кадастровый учет является юридически значимым подтверждением факта возникновения, существования или прекращения существования объекта кадастрового учета с границами, описанными при его формировании. Объект считается учтенным со дня внесения записей об объекте в Единый государственный реестр земель.

Оценив представленные в дело доказательства (материалы землеустроительного дела (1997), схемы границ земельных участков и их расположения на кадастровом плане территории) с позиций статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что конфигурация границ государственного природного заказника (кадастровый номер 26:12:011401:79) не совпадает с конфигурацией участка, сформированного в 1997 году на основании постановления от 10.06.1997 N 383.

Сведения об участке площадью 500 114 кв. м (кадастровый номер 26:12:011401:79) 28 декабря 2009 года внесены в ГКН. Участок отнесен к категории земель населенных пунктов и имеет разрешенное использование - для размещения почвенно-ботанического заказника "Ставропольский чернозем". Следовательно, территория заказника включает в себя земельный участок с кадастровым номером 26:12:011401:79, сформированный в установленном порядке в 2009 году. Впоследствии местоположение (границы) заказника "Ставропольский чернозем" было подтверждено постановлением Правительства Ставропольского края от 27.05.2011 N 200-п. По существу в период с 1997 по 2011 годы имело место уточнение границ территории (площадью 50 га), отведенной ранее под государственный природный заказник краевого значения.

Границы участка заказника с кадастровым номером 26:12:011401:79 и участка общества с кадастровым номером 26:12:011401:82 не пересекаются. Поэтому суды пришли к выводу о том, что предоставленный обществу для строительства земельный участок в состав государственного природного заказника не входит и к особо охраняемым природным территориям регионального значения не относится. Данный вывод судов основан на материалах дела.

В связи с недоказанностью прокурором факта предоставления органом местного самоуправления земельного участка, входящего в состав государственного природного заказника краевого значения, в аренду обществу для строительства, оснований для удовлетворения заявленных требований (со ссылкой на нарушение ответчиками норм земельного и природоохранного законодательства) не имеется.

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Приведенные прокурором в кассационной жалобе доводы о выделении обществу участка в границах природного почвенно-ботанического заказника краевого значения, образованного постановлением от 10.06.1997 N 383, об отсутствии у органа местного самоуправления права на распоряжение землями в границах государственного заказника краевого значения кассационным судом отклоняются. Суды при разрешении спора установили, что предоставленный обществу земельный участок в состав территории государственного заказника не входит. Наложение (пересечение) границ участков заказника и общества отсутствует. Несогласие прокурора с оценкой представленных в дело доказательств судами первой и апелляционной инстанций не свидетельствует о неправильном разрешении спора.

Ссылки прокурора на образование заказника постановлением от 10.06.1997 N 383 обоснованно не приняты судами во внимание при разрешении спора.

Согласно статье 1 Закона об экологической экспертизе экологическая экспертиза представляет собой установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня в силу пункта 1 статьи 12 Закона об экологической экспертизе являются проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Проанализировав содержание постановления губернатора Ставропольского края от 10.06.1997 N 383, суды пришли к обоснованному выводу о том, что проект названного акта должен был пройти государственную экологическую экспертизу, поскольку он представляет собой документ нормативно-технического характера. Установив, что проект постановления об образовании заказника государственную экологическую экспертизу не проходил, суды правомерно указали на нарушение процедуры подготовки и принятия нормативного акта.

В силу абзаца 12 статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации суд вправе не применять акт государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащий закону.

Судебные инстанции при разрешении спора правильно применили нормы материального права, оценили доводы (возражения) сторон и пришли к обоснованным выводам. Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены (изменения) решения и апелляционного постановления по доводам, приведенным в кассационной жалобе. Нарушения норм процессуального права, в том числе предусмотренные частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлены.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель (прокурор) освобожден от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 01.09.2011 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.12.2011 по делу N А63-2673/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

Н.С. Мазурова Л.Н. Плотникова